★政府主持签订界线协议书是否构成行政确权

基本案情：

　　1989年,某县政府按照上级精神组织人员对全县土地进行全面普查登记。在普查登记过程中，吴张镇宋北村与刘前村对东邻的运河河堤归属争执不下。为避免纷争，县政府工作人员主持双方在河堤中部埋下界桩，绘制了界线图，并签订了“土地权属界线协议书”。随后将三方签名盖章的协议书及界线图存入土地档案。

　　2005年，位于河堤东岸的孙刘村与宋北村就河堤使用权发生争议。宋北村以孙刘村多年在河堤种树侵犯了其土地作用权为由起诉到法院，并出示了89年在政府主持下签订的协议书。至此，孙刘村才知晓河堤已被界分给宋北村与刘前村。2006年5月，孙刘村以县政府将本属自己的土地错划给他人行政作为不当为由提起行政诉讼。

　　审判：

　　在审理中，原告、被告及第三人对河堤使用权原属原告孙刘村无异议。但对政府89年界线绘制、组织签订协议及存入土地档案的行为是否构成行政确权争议较大。同样，合议庭对该行为的性质也存在不同观点：

　　一种观点认为，土地普查登记是政府的一项法定职责。政府工作人员根据法律授权进行实地丈量、绘制界线图、组织签署“土地权属界线协议书”、存入地籍档案”， 这一系列行为均属土地确权程序的一部分，应属行政确权行为。尽管政府最终并未颁发土地使用权证。但“土地权属界线协议书”可以作为权属确定的依据，具有行政确权的效果。因此，本案无论是内容还是形式均符合行政案件的法律特征，据此应判决政府土地确权不当，撤销政府组织第三人签订的协议。

　　第二种观点认为，土地权属界线协议书是宋北村和刘前村就土地权属界分意思表示一致签订的协议文书，不是政府发放的土地权属证书。该协议虽是政府工作人员主持签订，但仅具有见证作用，且政府并未通过发放证书等对该协议进一步确认。因此，该协议不具有行政确权行为的特征，本案不属于行政受案范围，应裁定驳回原告起诉。

　　第三种观点认为，土地权属界线协议书尽管是以“协议”的标题出现，但它是在政府进行土地普查、实地勘察、测绘后主持双方签订并存入地籍档案的。从这个意义上说，协议签订政府并非超然物外，而是以组织者、指挥者的身份参与其中的准行政行为。对此准行政行为不能通过行政裁决的形式来审理，而应由政府与当事人协商处理。

　　后政府主动将该“协议”书从地籍档案中撤出。宋北村和刘前村亦表示不再争议该宗土地的权属。原告孙刘村自愿撤回起诉。

　　评议：

　　本案虽以撤诉形式结案，但并未对“土地权属界线协议书”的法律性质即是否构成土地确权行为作出明确的判定。实际上，土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。土地权属确认的基本方法是调查、申报登记、核发证书，因此，确权主要是通过权属调查和申请土地登记、核发证书实现的。笔者认为，判断一项行为是否构成行政行为，应主要依据行为主体、行为内容和行为结果。本案案政府主持两村签订权属协议虽未形成确权的法律效果，却是确权的具体行政行为。理由主要有以下几点：

　　第一，从行为主体看，土地登记确权是政府部门的一项法定职责，只有政府才能成为行政确权的法定主体。本案签约的主体虽是宋北村和刘前村，但丈量土地、埋设界桩、主持签订协议以及最后存入地籍档案都是政府工作人员以公职身份进行的公务行为。这其中体现的是政府的主导行为，不是双方的合意行为。也就是说，在政府组织主持的情况下，两村的签约行为已不是基于平等互利原则下的意思表示一致的民事行为，而是落实政令、执行政府决策的行政服从行为。因此，协议的制作主体不是两村委，而是政府。事实上，政府工作人员也在协议上签字确认，并将之作为归档保存的依据。

　　第二，从行为内容看，协议是针对宋北村与刘前村的土地权属争议作出的。在这个过程中，政府进行了土地丈量、现场绘制和界桩确定等土地权属确权的程序性工作。从协议达成前的准备工作、协议达成和协议的归属看，均是对土地使用权属这一行政事项作出的，而这项内容亦不是当事人可以协商确定的，必须经由政府经过现场调查、审批审核。

　　第三，从行为效果看，从政府将协议存入了只有确定土地权属才可以存放的地籍档案的行为看，政府是将其作为行政确权的一个手续来对待处理的。从宋北村依据该协议向法院起诉孙刘村民事侵权的行为看，宋北村已认为协议是确权的依据。因此，政府主持签约的行为已达到了行政确权的效果。

　　据此，笔者认为，政府虽未向两第三人发放土地权属证书，但其主持签约的行为过程已构成行政确权的具体行为。该协议作为具体行政行为的一种表现形式，应予以撤销。

　　作者单位：山东济宁市任城区人民法院