韬海论丛 | 2021年第02期 全球海洋治理
为方便读者快速了解海洋发展研究领域的热点问题和最新研究成果，中心推出“韬海论丛”栏目。以期通过专题形式探讨热点问题，多角度反映专家观点，为关心海洋研究的学者提供最新资讯。
论题速览
01
全球海洋治理与中国的选择
02
中国深度参与全球海洋治理体系变革的外在机遇
03
全球海洋治理困境的应对路径
04
联合国在全球海洋治理进程中所起的作用
1
全球海洋治理与中国的选择
【论点撷萃】
在全球海洋治理体系变革的过程中，中国不但要参与规则制定，也要逐步实现“事前谋划”，以更加积极的姿态参与涉海规则制定、组织构建、行动范式设计等地区和全球海洋治理进程，将我国单方面诉求转化成为国际社会共同诉求，注重通过海洋治理话语体系的发展创新来引导国际秩序按照中国设定的路径演进。
——吴士存
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对于中国而言，参与全球海洋治理体系建设，对内是建设“海洋强国”的需求，对外是共建“21世纪海上丝绸之路”、实践“海洋命运共同体”理念的重要抓手。但不可否认的是，中国参与全球海洋治理仍然存在能力建设、周边环境、国际竞争等方面的局限性。因而，在国际政治经济格局深度调整、全球治理体系建设危机浮现及全球海洋治理格局迎来新的重大挑战的背景下，中国对于全球海洋治理的身份定位、路径选择、策略和线路图设计等方面，要从国家战略高度和利益最大化的视角出发进行通盘考虑和决策。
一、中国的任务与目标
当前全球海洋治理体系正处于转型变革的关键阶段，美欧等西方国家单边主义和保护主义对自由主义的海洋秩序的冲击，将对未来全球海洋治理格局起着决定性的影响，中国的维护、支持和推动对现行自由主义全球海洋治理体系赢得改良和升级机会至关重要。与此对应的是，捍卫多边主义、自由主义的全球海洋治理体系，也是中国在新一轮国际海洋秩序变革中争取主动权和更多话语权、打破美欧等西方海洋霸权不可错失的良机。当务之急，中国应该明确自身的历史担当和未来的责任使命。
对中国而言，现阶段的任务目标至少包括：
维护岛礁领土主权和海洋权益。保持战略定力、发挥战略主动，抓住“南海行为准则”磋商等契机，以更加积极的外交作为和更加务实的海上功能性合作，引导本地区国家共同构建稳定的区域海洋秩序。
建立以规则和制度为支撑的区域性海洋治理体系。以《南海各方行为宣言》、磋商中“准则”等多边框架及双边共识为基础，推进地区内国家间就生态环境修复、渔业资源养护、海上溢油处置、航道安全维护、海洋垃圾处理等领域开展务实合作，逐步形成包含规则和制度、行动计划、实施项目等在内区域海洋治理体系。
维护现有多边主义的全球海洋治理体系，并在体系的转型变革中主动发挥“领跑者”角色。维护联合国在全球海洋治理中的中心地位，并对《联合国海洋法公约》等国际规则和制度中有关内容进行修订，通过优化和完善为现行海洋治理体系注入新的生命力。
把“海洋命运共同体”的理念转化为世界各国开展全球海洋治理合作的实践目标。通过联合国大会、联合国海洋大会等多边机制，把“海洋命运共同体”理念的内涵与外延、实施路径等向国际社会进行阐释，让这一理念成为全球公认的海洋秩序普遍价值追求。
二、中国参与全球海洋治理的必要举措
海洋治理作为全球海洋秩序的主要内容，也将随着全球海洋治理的变革而不断发展，中国有必要从内外两个方面做好在新一轮海洋秩序调整中扮演主导者角色的准备。对内，法律制度、人才队伍建设是目前可以优先推进的议题；对外，中国可在包括《公约》在内的国际海洋规则与制度的改革中注入中国的意志和方案。
（一）练好“内功”，提升引领全球海洋治理能力
从英、法、日等传统海洋强国实践经验上看，要在全球海洋治理中发挥引领性作用，需具备几方面要素：海洋战略设计、国内海洋立法、海洋科学技术发展、海洋人才储备等。进入21世纪以来，随着经济和科技实力的提升，中国在深海探索、海洋新能源开发、海洋生物基础研究等方面，都走在全球海洋科技发展的前列，同时也培养了一大批具备国际接轨水平的科研和管理人才。但如上所述，中国在海洋战略规划和海洋法制建设方面与传统海洋强国还存在一定差距。因而，中国要练好引领全球海洋治理的“内功”，当务之急是在软实力方面下功夫。中国宜加快制定海洋战略，推进“海洋基本法”立法，在战略的高度和法律的视角，从经济、政治、安全、军事、文化等各个领域为中国参与全球海洋治理确立准则和框架。此外，中国还应对《领海与毗连区法》《专属经济区和大陆架法》中不适应时代要求的有关条款适时进行修订和完善，探讨制定《专属经济区海洋科学研究管理实施细则》，为中国涉海维权和深度参与全球海洋治理根除潜在的国内法律冲突和隐患。
（二）坚持不懈地推进关键性和战略性的海洋治理议题，逐步提升以议题引领和规则创设为主要表现形式的核心治理能力
国际实践表明，具备充足的治理能力，是一国深度融入全球海洋治理体系、实现治理目标的前提。在全球海洋治理体系变革的过程中，中国不但要参与规则制定，也要逐步实现“事前谋划”，以更加积极的姿态参与涉海规则制定、组织构建、行动范式设计等地区和全球海洋治理进程，将我国单方面诉求转化成为国际社会共同诉求，注重通过海洋治理话语体系的发展创新来引导国际秩序按照中国设定的路径演进。
中国应尝试引领涉海国际规则和制度的创设和修订。可从推动国际社会关注和聚焦《公约》固有缺陷着手，适时启动《公约》审议机制，提议《公约》当事国就《公约》“岛屿制度”解释与适用模糊不清、“专属经济区内军事活动”规定空白、“争端强制解决程序”启动门槛过低、“附件七仲裁”充斥单方意志性等问题进行审议。
目前，联合国关于“海洋和海洋法”年度审议会议的主要成果是联合国秘书长报告和“临时海洋和海洋法非正式协商”程序的建议，其主要内容侧重各国海洋政策，偶尔涉及《公约》的发展问题，基本无涉《公约》的修订与完善。中国可根据《公约》第312、313条规定，在时机成熟时要求联合国召开修订《公约》有关条款的审议会议，并以此为契机在“完善国际海洋法治”的旗号下“激活”《公约》审议机制，利用安理会常任理事国的身份优势在多边场合维持该议题热度，并努力推动有关条款的修订事项向于我有利的方向发展。
（三）以区域海洋治理为切入点，坚持开放共赢的海洋多边主义，深化与周边海洋国家的利益融合，加强与国际主要海洋力量和发展中海洋国家的利益协调
一方面，基于较为一致的地缘、历史和文化认同，区域国家在海洋治理问题上易于达成共识，区域性海洋治理合作机制更具凝聚力，成功的区域海洋治理机制在全球海洋治理层面也会产生“1 1>2”的积极效果。另一方面，若要保持全球海洋公共产品的充足和稳定供给，大国合作至关重要;若要推动全球性海洋问题得到有效解决，发展中国家不可或缺。从这个意义上讲，我国参与全球海洋治理的过程，自始至终亦是涉海立场平衡与利益置换的过程。
（四）丰富治理手段，充分借助和有效发挥各类涉海国际组织和非政府机构在推动全球海洋治理体系变革中的柔性作用
在当今国际海洋秩序下，政府间涉海国际组织既是制定刚性规则的重要承载者，又是推动国际软法发展的主要引领者，一国在涉海国际组织的存在感和参与度是其在全球海洋治理领域国际影响力和话语权的直观体现。而在全球海洋治理体系的变革中，非政府机构的地位和作用亦得到了明确的承认，《公约》第169条专门规定了“同非政府组织的协商和合作”事项。在实践中，非政府组织在有关全球治理体系的国际规则制定上的作用也日渐突出，如《世界环境公约》由法国顶尖法律智库“法学家俱乐部”发起，联合国目前已经通过决议为该公约草案制定基本框架。
*节选自《全球海洋治理的未来及中国的选择》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2020年第05期。作者吴士存，系中国南海研究院院长、中国—东南亚南海研究中心理事会主席、中国海洋发展研究中心研究员。
2
中国深度参与全球海洋治理
体系变革的外在机遇
【论点撷萃】
当代全球海洋治理机制的碎片化现象十分明显。一方面，在当代全球海洋治理机制中，国际组织众多，既有发挥重要作用的联合国专门机构，也有不少区域性国际组织。另一方面，与当代全球海洋治理机制有关的国际组织，相互之间缺乏协调、职能存在重叠。此外，当代全球海洋治理机制的碎片化现象，也造成了一些海洋治理领域的缺漏。
——杨泽伟
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当代全球海洋治理体系的种种缺陷及其面临的新挑战，为中国深度参与全球海洋治理体系的变革提供了难得的外部机遇。
一、当代全球海洋治理体系的主要缺陷
当代全球海洋治理体系的建立，始于1982年《联合国海洋法公约》的签署。此后，当代全球海洋治理体系也在不断发展。例如，1994年《执行协定》对《联合国海洋法公约》第11部分关于海底采矿规则等内容作了全面的调整；1995年《鱼类种群协定》对传统的公海捕鱼自由原则做了一些修改。然而，以《联合国海洋法公约》为核心的当代全球海洋治理体系，作为调和、折中的产物存在以下几个方面的缺陷：
当代全球海洋治理体系的诸多规则模糊不清。首先，当代全球海洋治理体系诸多规则的主要载体是造法性条约，相关规定一般比较原则、笼统，容易导致较大争议。其次，造法性条约的很多条款规定都是一揽子交易的结果，为了达成协议、平衡各方利益，也只能采用模糊的规定。最后，当代全球海洋治理体系的一些规则通常以政治性声明的形式出现，法律约束力不强。
当代全球海洋治理机制的碎片化现象十分明显。一方面，在当代全球海洋治理机制中，国际组织众多：既有发挥重要作用的联合国专门机构，如国际海事组织、联合国粮食及农业组织、联合国教科文组织；也有不少区域性国际组织，特别是在渔业领域，如“南极海洋生物资源养护委员会”“大西洋金枪鱼养护国际委员会”“印度洋金枪鱼委员会”等。另一方面，与当代全球海洋治理机制有关的国际组织，相互之间缺乏协调、职能存在重叠。例如，在海域环境管理方面，国际海底管理局于2017年1月公布了“国际海底区域矿产资源勘探开发环境规章草案”，对“国际海底区域”环境影响评估、环境保护规划、环境规划审议以及补救和惩罚措施等内容做了较为详细的制度设计和安排。然而，国际海洋法法庭成立了“海洋环境争端分庭”，以处理《联合国海洋法公约》缔约方提交的有关海洋环境保护和保全方面的争端。另外，国际海事组织也订立了诸多有关海洋环境全球治理的公约，如1969年《国际干预公海油污事件公约》和《国际油污损害民事责任公约》等。可见，与当代全球海洋治理机制有关的国际组织相互间的职能重叠现象，非常明显。
此外，当代全球海洋治理机制的碎片化现象，也造成了一些海洋治理领域的缺漏。例如，按照地理要素，《联合国海洋法公约》将海域划分为七大区域，即内(海)水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域，并规定了不同的法律制度。然而，这种碎片化的管理模式，必然在管理内容上产生了真空地带。以《联合国海洋法公约》第101条为例，该条规定海盗行为必须发生在公海上。因此，这一条款规定就把发生在专属经济区的非法暴力行为排除在海盗行为之外。同时，它也削弱了各国基于《联合国海洋法公约》第100条“合作制止海盗行为的义务”，严重影响了打击海盗的有效性。
二、当代全球海洋治理体系面临的主要挑战
当代全球海洋治理体系主要面临以下挑战、并呈现出以下发展趋势：
当代全球海洋治理的新领域、新问题不断出现。例如，目前养护和利用国家管辖范围以外海域生物多样性问题，已成为国际社会关注的一个热点领域。2017年7月，国家管辖范围以外海域生物多样性问题国际文件谈判预委会第4次会议，向联合国大会提交了最终建议性文件。该文件明确了“国家管辖范围以外海域生物多样性”的总体目标与主要内容等。从该文件的内容来看，它将对“海洋生物资源物权性质”进行重新定位，并有可能对“公海自由原则”和“国家在当代全球海洋治理体系的主体地位”造成冲击。同时，该文件也表明有关新的全球海洋治理规则和制度正在酝酿产生中。
又如，当前国际海底区域活动的重心已进入一个历史性转折期，即从勘探阶段向勘探与开发准备期过渡，当务之急是制定“开采法典”，以便就未来的矿区开发问题搭建制度框架。为此，2016年国际海底管理局公布了《“区域”内矿产资源开发和标准合同条款规章工作草案》(简称“开采规章”)。2017年国际海底管理局又公布了“国际海底区域矿产资源勘探开发环境规章草案”(简称“环境规章”)。虽然相关利益攸关方对上述“开采规章”和“环境规章”还存在较大的利益分歧，特别是在收费、环保、保密信息这三项核心议题上尚未形成统一的意见，因而“开采法典”的最终完成还尚需时日，但是制定科学合理、公平公正的国际海底区域资源“开采法典”无疑是国际海底管理局今后几年面临的一项主要挑战，也是当代全球海洋治理必须面对的新问题。
非传统安全问题对当代全球海洋治理体系的冲击。一方面，海上恐怖主义威胁日益凸显。特别是随着“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚的日渐式微，诸如“伊斯兰国”等恐怖主义组织有可能向海上渗透和转移。另一方面，气候变化对全球海洋治理的影响，也引起国际社会越来越多的关注。诚如2015年第70届联大通过的《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》所指出的：“全球升温、海平面上升、海洋酸化和气候变化产生的其他影响，严重影响到沿海区域和低地沿海国家，包括许多最不发达国家和小岛屿发展中国家。”
诸多涉海问题兼具公法与私法的特点，这种复杂性大大降低了全球海洋治理的成效。例如，航行自由既涉及公法上的一国军舰在他国领海的无害通过和在他国专属经济区的活动问题，也涉及私法上的国际海上货物运输问题。而确保航行自由和安全又涉及打击海上恐怖主义和海盗的行动，也与海上油气钻井平台的设立和搭建密切相关。后者又有可能关系到大陆架的划界和国际海底区域资源的开发问题，在此过程中海洋环境保护问题又贯穿始终。
对国家管辖范围以外海域的限制持续加强，成为全球海洋治理的新趋势。目前全球海洋治理体系正在经历理念、规则和秩序的变化，并呈现出“对国家管辖范围以外海域的限制持续加强”的发展趋势，如深海基因资源法律地位的确定、公海保护区的法律制度构建问题等。关于公海保护区的建立问题，至今全球范围内主要建有4个公海保护区，一些国际组织和非政府组织还提出了数十个公海保护区潜在优选区，如马达加斯加东部的印度洋沙耶德马勒哈浅滩等。目前建立公海保护区已成为国际社会保护国家管辖范围以外的海洋资源的有效手段。
*节选自《新时代中国深度参与全球海洋治理体系的变革：理念与路径》，原刊于《法律科学（西北政法大学学报）》2019年06期。作者杨泽伟，系武汉大学国际法研究所二级教授、中国海洋发展研究中心研究员。
3
全球海洋治理困境的应对路径
【论点撷萃】
全球海洋治理困境的消除是一个漫长而复杂的过程，不会一步到位，理性的做法应当是在不同的时期内根据主客观条件的变化而采取有针对性的行动策略，突出阶段特征，适度有所侧重。在当前的时代背景和国际环境下，可采取以点带面、由易渐难、海陆结合三种供给策略，以提升全球海洋公共产品的供给效率，并将全球海洋公共产品的分布失衡控制在合理的范围内。
——王琪等
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全球公共产品视角下的全球海洋治理困境说到底是供给问题，正是由于全球海洋公共产品的供给严重不足，才衍生和放大了后续的多种弊病，由此凸显出增加供给对于应对全球海洋治理困境的关键作用。同时，这些困境的危害具有国际性，超越了主权国家的边界，这决定了根本的应对之策在于国际社会的广泛合作，共同承担起供给、监督和管理全球海洋公共产品的责任。结合全球海洋治理困境的表现及其形成原因，国际社会应着重在以下四个层面积极作为。
一、提升主权国家的供给意愿和能力
应对全球海洋治理困境，最为直接的措施当属持续增加全球海洋公共产品的供给量。毫无疑问，在相当长的一段时期内，主权国家将继续在这方面发挥着决定性的作用。无论是大国还是小国、沿海国还是内陆国，都应当加入到供给全球海洋公共产品的国际行动中，提升自身的供给意愿和能力，为消除全球海洋治理困境贡献出各自的力量。
二、强化非国家行为体的供给作用
全球海洋公共产品的提供是一个一揽子计划，每一个治理主体都应参与其中。在主权国家之外，国际政府间组织、国际非政府组织、科研机构、学术团体、跨国企业、社区乃至公众等主体亦是全球海洋公共产品的重要供给者，在很大程度上弥补着主权国家供给的不足。因此，应根据这些主体的不同属性和比较优势，引导它们发挥各具特色的供给能力，构建起涵盖各主体的多元供给体系，并与主权国家的供给行为相互补充、相互配合。在这些非国家行为体之中，国际非政府组织以其成员的广泛性、目标的非逐利性以及较强的独立性等优势，在供给全球海洋公共产品方面发挥着更为明显的作用。另一个值得关注的方面是，由主权国家和非国家行为体共同组成的治理网络正在成为一种全新的全球海洋公共产品供给来源，应当得到更大规模的推广与应用。简而言之，国际社会应当全面看待每一类主体的多重属性，强化各类主体的供给作用，寻找和扩大各类主体在供给全球海洋公共产品方面的最大公约数。
三、采取符合时代需求的供给策略
全球海洋治理困境的消除是一个漫长而复杂的过程，不会一步到位，理性的做法应当是在不同的时期内根据主客观条件的变化而采取有针对性的行动策略，突出阶段特征，适度有所侧重。在当前的时代背景和国际环境下，可采取以点带面、由易渐难、海陆结合三种供给策略，以提升全球海洋公共产品的供给效率，并将全球海洋公共产品的分布失衡控制在合理的范围内。
以点带面：从区域性海洋公共产品切入，以区域带动全球。一般而言，供给全球范围内的海洋公共产品通常会涉及更多的主体和参与者，协调与监督的难度也更大，很容易产生集体行动的困境。针对这一问题，不妨首先从区域性海洋公共产品切入，即同一地理单元内的国家优先供给本地区的海洋公共产品，在凝聚共识、建立信任和积累经验的基础上逐渐向全球海洋公共产品扩展。正如奥尔森所指出的，“集体行动的困境在大集团中不可避免，但如果是在小集团里联合行动来提供公共产品，那么由于在行为体之间可以进行有效监督，从而更容易实现公共产品的供给。”事实上，区域海洋公共产品与全球海洋公共产品之间并没有清晰、严格的界限，如果实现了区域海洋公共产品的充分供给，全球海洋治理困境也就将迎刃而解了。
由易渐难：以易于达成供给合作的领域为突破口，逐步向纵深方向延展。试图在所有的领域内同步供给足够的全球海洋公共产品是不现实的，在未来的一段时期内，首要的任务应当是以易于达成供给合作的领域为突破口，重点加强海洋环境保护、海洋经济合作、海洋科技研发、海洋资源开发与渔业捕捞等低政治领域内的公共产品供给，这些领域与政治因素的牵连相对较少，且直接关系到各国的切身利益，具有广泛的合作空间。而随着主客观条件的变化和供给能力的增强，再逐步将供给的重点向海洋安全、海洋争端调解、打击海上犯罪、全球气候调控等纵深方向和高政治领域延展。
海陆结合:统筹谋划海洋与陆地及其他治理领域内公共产品的供给。由于海洋独特的自然特性，使得几乎所有其他治理领域的客体都可以在海洋上找到相对应的坐标。换句话说，我们可以将海洋看作是一个巨大的“底座”，在这个底座上，可以放置诸如环境、安全、气候、经济、政治等多个“物品”，而这每一个物品又同时自成一个系统。因此，为了以更小的成本和更高的效率实现消除全球海洋治理困境的目标，应当将全球海洋公共产品与相关的陆上公共产品及其他领域内公共产品的供给结合起来，不可单纯将视线局限在海洋上，就海论海。例如，优良的海洋生态环境这一公共产品的供给，固然需要直接的海上清污行动，但更为重要的则是消除来自陆地的污染物，而这离不开包括内陆国在内的陆地上的环境治理行动。海陆结合的供给策略不仅能够达到更为高效而持久的供给效果，更为明显的一个优势则是，这一策略将内陆国也涵盖在内，为内陆国参与全球海洋治理、供给全球海洋公共产品提供了契合点。
四、加强全球海洋公共产品使用过程的监督
全球公共产品的供给大多数是以国际协议或制度巩固下来，但在国际协议或制度形成以后，如何促使各国贯彻、实施这些国际协议或制度，并使之外化为全球公共产品供给主体的负责任的国际行为，就需要进行全球公共产品供给的后续管理监督。在国际体系缺少权威性机构的无政府状态之下，不断完善的公约、协定、声明等为全球海洋治理构建了具有约束力和权威性的法制保障，界定了各行为体的义务和责任。也就是说，全球海洋公共产品的供给与使用需要利用国际规制来进行监督。在目前已有的涉海国际规制中，绝大多数都是从微观的治理客体的角度来制定的，尚未在宏观上、整体上构建起有关全球海洋公共产品的规则制度体系，无法为全球海洋公共产品的正常运转提供坚实的制度保障。为解决这一问题，国际社会应加快制定系统且权威的国际规制体系，明确界定各方在全球海洋公共产品的资金来源、任务分配、获益方式、使用监管等方面的权利和义务，并设计与之配套的激励和惩戒措施。此外，“软法”亦是国际规制的重要组成部分，它是对以“国家同意”为基础的国际法的突破和创新。从实践效果来看，软法机制不仅能吸引更多的参与方，也能最大程度地得到他们的遵守。因而，在制定公约、条约、制度等正式的硬法机制面临着“国家同意”门槛的情况下，国家或国际组织利用软法文件建立合作关系是当前国际法上的流行现象，可以将行动纲领、合作框架、操作规范等非正式规制作为与硬法相配合的补充内容。
另一种行之有效的监督方式是充分发挥国际舆论的作用。随着国家软实力在国际竞争中扮演着越来越重要的角色，主权国家在国际交往的过程中除了追求其自身的物质收益外，也愈发关注国际声望、美誉度和话语权等非物质性的目标，由此便强化了国际舆论的宣传与塑造作用。国际舆论以其来源的广泛性、内容的多元性及立场的相对客观性等特征，也可以在监督主权国家的公共产品供给与使用方面大有可为。为此，应赋予国际舆论以相对宽松、不受控制的外在环境，保障其自由表达的权利，丰富传播渠道，并增强国家对国际舆论的回应性。当然，宣传并不总是等同于事实，国际舆论同样存在着过度夸大或肆意诋毁等有违于客观原则的现象，这需要全球海洋治理的各个主体仔细辨别，去伪存真。
*节选自《全球公共产品视角下的全球海洋治理困境：表现、成因与应对》，原刊于《太平洋学报》2019年01期。作者王琪，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院院长、教授，中国海洋发展研究中心研究员；崔野，系中国海洋大学法学院博士。
4
联合国在全球海洋治理进程中
所起的作用
【论点撷萃】
相较于其他国际组织，联合国凭借其较高的权威性和话语权以及较为丰富的全球治理经验，在全球海洋治理领域有明显的优势。联合国在建构与传播海洋治理倡议、多途径营造全球海洋治理契约环境、提高相关治理主体履约能力等方面均发挥显著作用。
——贺鉴等
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相较于其他国际组织，联合国凭借其较高的权威性和话语权以及较为丰富的全球治理经验，在全球海洋治理领域有明显的优势。根据“3Cs”分析框架，联合国在建构与传播海洋治理倡议、多途径营造全球海洋治理契约环境、提高相关治理主体履约能力等方面均发挥显著作用。
一、建构与传播全球海洋治理倡议
在参与和领导全球海洋治理70多年的历程中，联合国建构与传播了诸多全球海洋治理相关倡议，近年来较为重要者包括：
第一，制定2030年可持续发展议程及目标。在2015年9月举行的历史性首脑会议上，联合国193个会员国一致通过了面向2030年的17项可持续发展目标，其中第14个目标旨在“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。联合国通过发起促进蓝色增长的深度倡议，借助“海洋大会”积极推动相关各方做出自愿承诺，促进发展中国家发展蓝色经济和推进实现可持续发展目标14。2020年1月，联合国正式发起可持续发展目标“行动十年”计划，广泛讨论全球合作对建设“我们希望的未来”的作用，加速推进2030年可持续发展议程目标的实现。
第二，推动建立海洋治理伙伴关系。联合国积极推动构建最广泛的全球治理伙伴关系，于1998年设立“伙伴关系”办公室。联合国经济及社会理事会通过发挥年度会议、论坛、各职司和区域委员会的协调作用，加强各方就海洋和气候相关议题的相互学习与对话。2019年6月，联合国启动“可持续海洋商业行动纲要”，召集商界、学术界和政府机构等主要行为体采取切实行动创造一个更具生产力和健康的海洋环境并建立伙伴关系。联合国为支持落实《巴黎协定》而倡导的马拉喀什全球气候行动伙伴关系也将海洋合作列为重要事项（根据《巴黎协定》提交的国家自主贡献中涉及海洋者占比高于70%），其将促进政府、城市、地区、企业和投资者之间开展合作。
第三，设立联合国海洋特使。为了进一步在全球范围内建构与传播海洋资源可持续利用的倡议，联合国秘书长古特雷斯于2017年9月任命斐济驻联合国大使汤姆森（Peter Thomson）为联合国海洋特使，由其协调各方一道落实联合国海洋会议的积极成果并负责联合国系统内外的相关宣传工作。另外，联合国海洋特使还将积极促进民间组织、科学界和其他利益攸关方开展合作，以更好地推动海洋可持续发展。
二、营造全球海洋治理契约环境
为促进海洋合作发展蓝色经济，联合国通过多种途径营造良好的全球海洋治理契约环境，主要包括：
第一，制定全球海洋治理的“国际规则”。联合国海洋大会、《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）缔约国大会、联合国海洋和海洋法不限名额非正式磋商等皆是通过联合国推动和组织，这些会议通过了许多与全球海洋治理直接相关的决议，既包括宪章式、框架性的公约，也包括概念性的专门条约或协定，为推动和指导国际海洋治理协商与谈判提出了全面的政策框架。为了促进海洋环境保护和渔业可持续发展，联合国通过了《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（1995年5月13日生效）、《养护大西洋金枪鱼国际公约》（1996年3月21日生效）等公约和规制。2002年，联合国环境规划署发布《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》，这是全球唯一直接解决陆地、淡水、沿海和海洋生态系统连通性的政府间机制。在国际海底区域海洋矿物的勘探和开发方面，联合国国际海底管理局颁布了以“采矿守则”为代表的一系列规则、规章和程序，最大程度确保海洋环境不受深海采矿活动的破坏。
第二，指明全球海洋治理谈判的重点领域与方向。2017年6月，联合国提出了与全球海洋治理密切相关的9大行动重点领域，涉及执行《公约》所反映的国际法问题、海洋和沿海生态系统管理、海洋酸化、海洋研究能力建设和海洋技术转让、可持续蓝色经济、可持续渔业等。在《公约》框架下，关于国家就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）养护与可持续利用问题，目前相关国家已举行了三届政府间会议。在2019年8月第三届会议期间，相关各方围绕第二届政府间会议形成的草案进行了分主题磋商。受新冠肺炎疫情的影响，原定于2020年3月23日至4月3日举行的第四届会议业已推迟。BBNJ谈判涵盖了当前全球海洋资源开发与环境管理领域的重大前沿问题，比如海洋遗传资源获取和惠益分享、环境影响评估、以区域为基础的管理工具（包括海洋保护区）等核心议题。《公约》框架下的BBNJ谈判是国际海洋法律安排的重要组成部分，也将指引全球海洋治理的调整方向。
三、提高相关治理主体履约能力
首先，设立一系列海洋治理机构。联合国系统内设立的一系列涉海机构，为提高相关国家履约能力提供了机构保障，主要包括国际海事组织（IMO）、国际海底管理局(ISA)、联合国海洋事务和海洋法司（DOALOS）和联合国环境规划署（UNEP）等。早在1991年，联合国政府间海洋学委员会就启动了“全球海洋观测系统”，有力促进了相关各国理解海洋在全球气候中扮演的角色。借助联合国环境规划署的海洋保护区项目，小岛屿国家与发展中国家的海洋治理能力得到了显著提高。
其次，组织实施促进海洋可持续发展的具体计划与路径。为了将海洋科学与社会行为体更直接地联系起来，联合国启动“海洋科学促进可持续发展十年计划(2021—2030)”，推动发达国家和发展中国家海洋治理能力发展和资源共享。同时，联合国通过《小岛屿发展中国家加速行动方式(萨摩亚途径)》等促进相关国家海洋治理履约行动。目前，已有143个国家加入了联合国框架下的《区域海洋公约和行动计划》，各方实现海洋环境可持续利用的履约能力持续提高。
最后，制定一系列区域海洋治理安排。联合国框架下的区域海洋治理安排主要包括区域海洋方案、区域渔业机构、大型海洋生态系统机制以及海洋保护区等。为促进有关区域海洋治理安排的经验分享与交流，联合国定期举行会议，已推动东北大西洋、西部非洲、中部和南部非洲等区域就海洋治理安排缔结正式协定。
*节选自《全球海洋治理进程中的联合国：作用、困境与出路》，原刊于《国际问题研究》2020年第03期。作者贺鉴，系云南大学国际关系研究院特聘教授、中国海洋大学海洋发展研究院双聘高级研究员、中国海洋发展研究中心研究员；王雪，系中国海洋大学海洋发展研究院研究助理。
韬海论丛 | 2020年第08期 海洋命运共同体与海洋法治建设
韬海论丛 | 2020年第17期 BBNJ协定的相关问题研究
编辑：陈嘉楠
转载请注明文章来源及中国海洋发展研究中心编排