“集权化”改革应对生态环境保护挑战
【经岚观察】18015
“集权化”改革应对生态环境保护挑战
文/李志青
2018年3月13日，提请十三届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案正式亮相，根据该方案，旨在更好保护自然资源和生态环境的大部制改革无疑是本次国务院机构改革的重中之重，国务院决定分别在国土资源部和环境保护部的基础上重新组建“自然资源部”和“生态环境部”，这两个重新组建的部门肩负着超大规模的体量和职责，称得上是“超级部门”，尽管在名称上不再突出“保护”两字，但组建“超级部门”的初衷显然是通过“集权化”改革更好行使“保护”之责。
第一，自然资源和生态环境保护“集权化”改革的背景；
在过去40年社会经济发展的推动下，不平衡和不充分成为社会经济发展的最新主要症结，自然资源和生态环境保护已经成为国民经济发展的重要领域，具体体现为通过保护生态环境实现国民经济的高质量发展，通过保护生态环境提高国民经济的福利水平，以及通过保护生态环境防范和化解国民经济发展的风险。为此，有必要在现有制度基础上，进一步完善生态环境保护的制度建设，解决当前所存在的仍不利于自然资源和生态环境保护的体制机制，使得自然资源和生态环境保护的制度更加全面地适应生态环境保护的最新需要。
第二，“集权化”改革应对自然资源和生态环境保护的“制度缺口”；
过去5年里，自十八届三中全会以来，我国在生态环境保护的制度建设上开展了积极的改革探索与尝试，各种有利于生态环境保护的制度逐步推广实施，取得了一定的成效，但要看到，在几年的尝试中，各类生态环境保护的体制机制仍然面临这样那样的瓶颈，尤其是当新的制度自上而下地逐步落实下去之后，出现了一些新的问题和挑战，进而产生了新的“制度供需缺口”。从生态环境保护的公共品属性出发，其中的“制度供需缺口”主要有两类，一是部门间的协作，二是地区间的协作。
其一，自然资源和生态环境保护工作牵涉甚广，从保护对象的管辖范围、保护技术的标准和流程一直到保护的执行和实施，都需要各相关部门和地区的参与和合作，远远不是某一个部门和地区就能全部解决的。在此认识的基础上，过去几年里，自然资源和生态环境保护制度建设的核心之一便是推动部门和地区间的协作，包括中央政府部门之间、党政部门之间、上下级部门之间以及地区政府部门之间多层次协作体系。这样的协作既是在满足有效保护生态环境本身的需要，同时，更加重要的是，通过这样的部门协作来降低自然资源和生态环境保护的“制度成本”，提高我国建设社会主义市场经济的效率。
其二，就顶层设计的重要性而言，在相关的中央政府部门之间开展协作显然是自然资源和生态环境保护工作的重中之重，自然资源和生态环境的有效保护对相关职能部门的通力合作提出了较高的要求。
譬如，就大气环境管理而言，在以往的机构设置中，二氧化碳的排放与二氧化硫的排放管理分别从属于发改委和环保部，那么，在实际的大气环境保护工作中，也只有在这两个不同部门之间开展协作，才能对大气环境进行统一有效的管理。
其三，值得注意的是，尽管部门间的协作也可以解决部分问题，但大量的部门间协作也给自然资源和生态环境保护工作带来很大挑战。其中，最大的挑战在于，不同部门之间的各种错综复杂协作关系带来了较高的管理成本，包括沟通成本、信息成本、协商成本等在内的各种“交易成本”，进而在某种程度上损害了“通过部门协作降低成本”的改革初衷。
为此，如何在最大程度上降低部门间协作的成本、提高协作效率来进一步改善生态环境保护工作的有效性，成为生态文明制度建设的最新方向。故此，在以往各类部门协作的基础上开展机构改革，整合和调整相关部门的职能这一制度改革诉求就变得比以往任何时候都更加突出和迫切。
第三，“集权化”改革适应社会主义市场经济发展的需要；
十八届三中全会《决定》提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是建设社会主义市场经济体系的基本原则，反复强调这一原则的重要意义在于，要真正厘清市场和政府之间在各种事务中的边界，具体到自然资源和生态环境保护，并不是一个简单的市场失灵或政府失灵的问题，而是关涉到在不同的领域中，市场和政府如何组合起来发挥作用的问题。
就目前的自然环境和生态环境保护的阶段而言，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”恰恰表现为如何通过“集权”来保障市场经济中公共服务的有效供给，以及保障国民经济的高质量发展。自然资源和生态环境保护的“集权化”改革显然是有利于市场经济的功能定位和区分，由政府、而不是市场来主要负责供给“生态环境”的公共品，无疑是自然资源和生态环境保护的最基本原则。
由此，自然环境和生态环境保护领域的“集权化”发展方向是明确的，那就是整合和调整相关部门职能，尤其是将过去几年里形成的部门间有效协作关系以“制度化”的形式固定下来，尽可能地将有关自然资源和生态环境保护的职能集中起来，这也正是开展环保大部制机构改革的重要价值所在。
总体而言，自然环境和生态环境保护领域的“集权化”改革不仅可以使大部制的机构设置更好地适应生态环境保护工作自身的公共属性需要，同时也可以更好地与社会主义市场经济体系相兼容，是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一原则在自然资源和生态环境保护领域的重要体现。
最后，还值得我们注意的是，自然资源和生态环境保护牵涉甚广， “集权化”的大部制改革也只是针对当前部门职能设置中所存在的问题，开展的一项尝试，无法毕其功于一役。譬如，从环保的全生命周期来看，自然资源和生态环境保护不仅需要政府部门提供相应的公共服务，同时也需要市场主体的全面参与，尤其是需要企业和消费者等排污主体参与到环境保护的过程中，从源头来解决生态环境保护的问题。而要做到这一点，将生态环境的考量进一步纳入到生产和消费模式和制度中，包括将生态环境保护的需要融入到财政、金融、产业发展、科技教育等等领域中，就此而言，处理好自然资源和生态环境保护与社会经济发展各部门间的主次关系、互补关系等，可能是一个比集权化改革更为关键和重要的议题，需要理论与实践加以进一步探索。
（李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任）