关于保护修复耕地 建设生态型农业的思考
耕地科学安全利用是农业农村发展的根本性问题，维护耕地系统健康是当前我国面临的“卡脖子”难题。乡村振兴促进法从法律上明确规定“国家建立农用地分类管理制度，严格保护耕地”“建设并保护高标准农田”“推进农村土地整理和农用地科学安全利用”“实施重要生态系统保护和修复工程”“推动种养结合、农业资源综合开发，优先发展生态循环农业”“实施国土综合整治和生态修复”“实行耕地养护、修复、休耕和草原森林河流湖泊休养生息制度”等，把耕地保护修复放到了突出位置。在生态文明建设背景下，保护修复耕地、建设生态型农业是实现乡村振兴的重要基础。
我国耕地资源利用存在的主要生态问题
耕层变薄、有机质含量持续性下降问题严重。根据全国耕地质量等别调查与评定成果，全国耕地分为优等地、高等地、中等地和低等地，其中，优等地面积占全国耕地评定总面积的2.9%，高等地面积占全国耕地评定总面积的26.5%，耕地质量本底较差。同时，由于片面追求产量产值、长期积累性的过度开发与利用，在农业连续增产的同时耕地质量下降显著，我国粮食主产区耕地普遍存在不同程度耕层变浅、容重增加、养分效率低等问题，东北地区黑土层厚度已由开发初期的80～100厘米下降到20～30厘米，部分地区耕地土壤有机质平均含量由原来的3%～6%减少到现在的2%～3%；华北平原耕层厚度低于适宜耕种厚度3～7厘米；西北5省区盐碱耕地面积超过4000万亩，一半以上属于中重度。
耕地有机肥施用量不足。我国自古以来就强调种养结合，这既能提高农业废弃物的资源利用率，又提升土壤肥力，实现生态良性循环。然而，近几十年来规模化、集约化养殖模式普遍导致种植业和养殖业分离，畜禽废弃物利用率低，农田普遍使用化学合成肥料，长期“重化肥、轻有机肥”，我国有机肥施用占肥料施用总量的比例从1949年的99.9%到1990年的37.4%，2000年降至30.6%，目前该比重已经降至8%～10%。
环境污染严重。当前，我国对化肥和农药的使用量已经远远超过世界各国的平均用量， 国际上公认的化肥施用安全上限是每公顷225千克，但2017年我国农用化肥单位面积平均施用量达到每公顷434.3千克，是国际安全上限的1.93倍，在不少地区施用量已超过国际标准上限的3.3倍。据调查，我国集约化农区每年每亩平均施纯氮30～40千克，磷20～30千克，实际利用率不到40%；农药年投放量20多万吨，仅有20%～30%起作用，过量未被利用的养分通过固定、淋溶和挥发等进入环境，造成土壤板结酸化，重金属超标，水体污染等，加速了生态的恶化。
耕地生态建设滞后。耕地是典型的半人工半自然生态系统，提供了粮食生产基本功能以及气候调节、空气净化、水文调节、维持生物多样性等多种生态功能，这些功能依赖耕地本体健康及其与周边生态系统的连通互作。但我们对耕地生态功能关注度并不高，耕地生态系统认知理念滞后，缺乏半自然农田生态环境营造与维护，耕地生态系统稳定性、抗逆性大幅下降。对耕地功能认识的单一也造成耕地常常成为生态建设、城市美化的牺牲品，同时，耕地上的产品价格也不能反映耕地经济产出外的其他非市场价值，对耕地保护和可持续利用也带来了负面影响。
耕地生态领域技术支撑不足。在耕地生态建设领域存在投入分散， 科技整体创新度与产业关联度弱等问题。农民没有足够的理论知识和经验对复杂的农业生态系统进行科学设计，在实践中也缺乏对新技术应用的探索，缺少耕地生态保护的激励约束机制与政策。在耕地生态功能多元化开发与利用、区域尺度面源污染治理、农田半自然生境设计与管护、种养结合布局与技术标准等方面科技创新支撑力依然不足， 特别是适应和支撑未来发展的“卡脖子”理论、关键核心技术以及产品装备研发还未完全突破，大部分成果还没有完全熟化落地。
我国耕地生态建设的认知探索与发展实践
从传统农耕文明到现代生态型农业，我国对耕地生态建设的认识逐渐深入，乡村振兴促进法中产业发展、生态保护章节对现代生态型农业进行了具体描绘。自然生态安全的农业是今后的目标和方向，也是实现乡村振兴战略的重要基础。
我国在长期的农业生产实践中形成了丰富的农业经营与技术手段，具有显著的科学性。如《齐民要术》中记载了轮作、种植绿肥以及施用粪肥等提高土壤肥力的方法；《沈氏农书》记载了明清时期在太湖地区推行的“农牧桑蚕鱼系统”，通过种养结合来维持农田生态系统功能的多样性和复杂性。我国目前保留下来的农业文化遗产中很多都是高效利用土地空间种养相结合的生态复合农（渔、牧）业系统，这些农业系统观念和技术至今依然具有广泛的适用性，对提高农村水土效用、保护修复耕地、维护农业生态平衡、维持生物多样性等具有重要的启示意义。
近年来认识发展的3个阶段。
一是生态理念宣贯阶段。在全球环境污染、生态失衡以及巨大的人口压力等复杂背景下，在传统生态型农业理论与实践的基础上，受国内外循环经济思想与方法的启发，人们认识到需发展循环型生态型农业来保护耕地，推动农业可持续发展。20世纪80年代我国开始实施生态农业工程，组织了生态农业试点县建设，宣传推广生态循环理念，通过因地制宜、政府扶持、农民响应，在我国南方形成了“猪-沼-果”等模式，北方形成了“大棚-养猪-厕所-沼气”等模式。在立体循环模式中畜禽粪便进入沼气池产生沼肥，为农作物提供了高效有机肥，为土壤补充了有机质，减少了污染物的排放，提高了资源利用率，改善了生态环境。
二是问题导向的“修补”阶段。2003年《土地开发整理若干意见》发布，以保护耕地为目标，以保护和改善生态环境为基本原则，明确了土地开发整理的内容，包括归并零散地块、修筑梯田、整治养殖水面；建设农田配套工程和防护设施；治理沙化地、盐碱地、污染土地，改良土壤，恢复植被。2006年确定了116个国家级基本农田保护示范区，将基本农田建设作为主要内容。此阶段的耕地保护以解决问题为导向，主要是为了改善农业生产条件、提高粮食生产能力，针对耕地利用中存在的障碍因子采取工程、生物等措施，来增加耕地面积、提高耕地质量、改善生态环境。
三是国土整治与生态修复阶段。“十二五”“十三五”时期发布了两轮全国土地整治规划，统筹推进田、水、路、林、村综合整治，坚持土地整治与生态保护相统一，在积极补充耕地数量的同时，更加注重提高耕地质量和改善农业生态环境。在农用地整理中要求推进农田防护与生态环境建设，开展重要农业文化遗产保护与建设，加强退化土地修复和耕地修复养护，发挥农田景观和生态功能作用。充分认识到山水林田湖草是生命共同体，考虑国土空间的系统性和整体性，通过国土综合整治来实现优化空间格局、提高资源利用效率、改善生态环境质量、提升国土空间品质。将农村的生产、生活、生态空间进行整体优化，按照系统治理的要求，统筹农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复各项活动，从而实现耕地的保护修复，推动农业绿色发展。
自然生态安全的农业是实现乡村振兴战略的重要保障。进入生态文明阶段之后，良好的生态环境已成为最公平的公共产品和最普惠的民生福祉，人们对耕地的需求已不再满足于提供农产品，还包括基于农民就业与生存保障、农耕传统文化、农田独特的生态景观、生物栖息的场所、空气与地下水的净化等丰富的社会生态需求。乡村振兴的基础在农业，推动耕地数量、质量、生态三位一体保护，增加优质、安全、特色的农产品供给，建设自然、生态、安全型农业，推行乡村绿色发展方式有助于优化农业生产力布局；有助于发展优势产业，开发农业多功能属性；有助于不断推进农业科技进步，提高农业综合生产能力和竞争力，实现农业可持续发展。
保护修复耕地，建设生态型农业的实施路径
“坚持因地制宜、规划先行”“坚持人与自然和谐共生，统筹山水林田湖草沙系统治理”，乡村振兴促进法将此作为基本原则，对建设生态型农业、促进乡村发展指明了具体的实施路径。
依据国土空间规划，优化农业发展格局。落实国土空间规划确定的主体功能分区，优化农业布局，以粮食生产功能区和重要农产品保护区为重点，科学确定不同区域农业发展重点，形成优势突出和特色鲜明的产业带，发展生态循环农业，促进农业资源的永续利用。制定农产品主产区、城市化地区和生态功能区的农业发展策略，农产品主产区建设集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的高标准农田；城市化地区发挥农田的景观、绿隔功能，将耕地作为绿心、绿带的重要组成部分，促进现代化都市农业和休闲农业发展；生态功能区建设集水土保持、生态涵养、特色农产品生产于一体，与山区丘陵环境相适应的生态型农田，针对三大空间的农地及生态管护提出针对性政策和方法。同时，科学布局农业生态配套设施，在产粮大县、畜牧大县统筹布局农业产业和沼气工程、沼液配送、有机肥加工、农业废弃物收集处理等配套服务设施， 构建生态循环农业产业体系。
建立科学的国土空间用途管制制度，制定管控规则。科学的国土空间用途管制制度是实现国土空间治理、加强自然资源利用与管理的主要措施，2019年《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确了三线划定的原则、方法以及冲突协调和保障措施，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》了国家层面对国土空间用途管制的总体原则。应以“三区三线”与国土空间规划分区作为空间约束，坚持底线思维，落实最严格的耕地保护制度，遵循空间主体功能定位，依据耕地在不同空间的特点，进行差异化的利用强度及方式管控，形成差异化的管控机制。针对农业和生态资源较为丰富的地区，应着重探索区域混合功能用地的管控规则。
贯彻山水林田湖草生命共同体理念，推进全域土地综合整治。以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，打造集聚高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。坚持系统思维，着眼于从资源利用、要素配置、空间安全的角度统筹各类空间行为，实施山水林田湖草一体化生态保护和修复，对生态、城乡、产业、设施等格局作出统筹安排，重构田、塘、梗、丘、园、林、路等生态要素，修复退化、污染的耕地生态系统，科学布局种植业、养殖业以及绿色农产品加工产业，打造种养结合、生态循环、环境优美的田园生态系统，形成绿色农产品产业链。将耕地保护置于社会经济系统和自然生态系统中进行考虑，统筹格局优化、质量提升、面源污染防治、生物多样性保护等多种功能。
加强科学管理，探索新型种养结合模式。种养循环是一个复杂系统，若出现养殖废弃物过多则容易产生农业面源污染等环境问题，而养殖废弃物过少则有机肥源不足。因此，科学合理规划种植业与养殖业的布局，匹配好种植养殖规模，实现种植、养殖废弃物的最大化利用是发展生态循环农业的重要条件。我国耕地主要集中在华北、东北、长江中下游等平原地区，小麦、大豆、玉米等谷物产量丰富，盛产蔬菜和水果等经济作物，可布局生猪、肉鸡和蛋鸡等养殖密集型和需粮大的畜禽产业，缩短饲料运输距离，就近将畜禽废弃物还田，实现农业废弃物的资源化利用，从畜牧业和种植业的整体产业布局上促进种养结合循环农业系统的有效运行。
突出示范效应，打造耕地生态建设的平台与抓手。充分发挥示范县典型示范和引领带动作用，在全国开展生态良田示范县建设。对于高标准农田建设成效显著的示范县， 被列入全球重要农业文化遗产的地区，具有较强的农田景观和绿隔功能的大城市近郊区县以及重要生态功能区县，可开展全国生态良田示范县建设，保护修复耕地资源，充分发挥耕地的生态效应。设置国家级和省级山水林田湖草综合整治重大工程，使重大工程成为以点带面的示范样板，成为确保耕地生态保护修复目标落地的重要抓手。通过重大工程和示范建设，将实践经验上升为国家制度，实现政府、市场与社会三元共治的良性互动。
在土地利用中加强科技创新与推广应用
乡村振兴促进法明确“国家采取措施加强农业科技创新”“国家加强农业技术推广体系建设”“国家鼓励农业机械生产研发和推广应用”，科技创新是耕地保护与修复的重要技术保障，新技术只有经过推广应用才能实现真正的落地。
开展绿色生产与生态修复技术研究。对于适应和支撑未来发展的“卡脖子”核心技术以及产品装备进行研发，遵循生态系统整体性、生物多样性规律，开展田园生态基础设施建设与管护技术研发，恢复田间生物群落和生态链，如植物篱、生态沟渠、生态廊道、生态岛屿、防护林网等；开发农业景观变化临界点预警工具，制定半自然生境设计与管护地方标准；根据区域土壤特性和作物养分需求，研发以种定养的资源循环利用技术，实现作物绿色优质生产与畜禽养殖密度、粪污循环利用的高效匹配；研发农业多功能性综合开发利用、农业资源的高效安全利用和绿色生产技术体系；研究耕地质量提升技术、面源污染治理技术、高产高效农机农艺结合技术、绿色种养一体化集成技术等。
加强有关政策保障。贯彻国家有关耕地保护、生态修复、绿色生产等一系列法律、法规。开展耕地生态评价，建立耕地数量、质量、生态监测监管体系；理顺耕地生态产品价值实现机制，制定相应政策探索政府购买、生态补偿、以市场为主导的产权交易、绿色金融等方式。在认识多种经营主体对农业绿色生产行为采纳规律及其影响因素的基础上，形成针对不同经营主体的激励政策。在重点领域、重点环节出台投资、价格、金融、税收等方面的推广支持政策，指导各机关、团体、企业、社会组织发展生态型农业。
加大生态型技术推广应用。完备的技术推广体系是广泛推行生态型农业、建设生态友好型乡村的有效实现途径。不断开发不同地域条件下耕地利用及生态修复、管护技术，形成相应的规范标准进行推广。对高校、科研院所以及一些生态保护修复科技企业的技术研发进行重点支持，对各种农业生产经营主体开设对应的培训班组织培训学习，促进各种科技成果的落地以及规模化实现。
作者梁梦茵系自然资源部国土整治中心高级工程师，郧文聚系自然资源部国土整治中心二级研究员，汤怀志系中国农业大学土地科学与技术学院副教授
来源：《农村工作通讯》2021年第12期
编辑：蔡薇萍