理论探讨：补缴土地出让金的几个相关问题
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处理建设用地改变用途或容积率补缴出让金问题，在制度规定上比较明确，即调整土地用途和改变容积率都要补缴出让金。但实际操作却要复杂得多，如：签订的《国有建设用地使用权出让合同》没有明确容积率如何处理；建设用地改变容积率，未明确按实际容积率计算补缴还是按合同规定容积率计算补缴等，有些地方甚至还困扰于补缴出让金的不同情形、计算方法等。本文拟就相关问题进行分析。
法律法规规定的需要补缴的情形
调整土地用途。1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。” 1995年施行的《城市房地产管理法》第十八条也规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”
调整容积率。2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》规定：“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。”
土地出让金补缴金额的确定
评估。2003年国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第十一条明确：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定协议出让底价。” 2007年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条明确：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。” 2016年施行的《资产评估法》第三条第二款规定：“涉及国有资产或者公共利益需要，法律、行政法规规定需要评估的，应当依法委托评估机构评估。”据此，土地出让补缴价款时需对地价进行评估。
评估日期。2018年国土资源部办公厅印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（以下简称《评估技术规范》）规定：土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估须补缴地价款时，评估日期应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。
计算方式。1.因调整土地用途而补缴地价款时的计算方式：①工业用地调整用途时补缴地价款=新用途楼面地价×新用途建筑面积-现状工业用地价格；②非工业用地调整用途时补缴地价款=（估价期日新用途楼面地价-估价期日旧用途楼面地价）×建筑面积；③用地结构调整的，分别核算各用途建筑面积变化带来的地价增减额，合并计算应补缴地价款。
2.因调整容积率而补缴地价款时的计算方式：①容积率调整时补缴地价款=新容积率规划条件下估价期日的楼面地价×新增建筑面积（核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准）；②调低容积率造成地价增值的补缴地价款（如增值）=估价期日新容积率规划条件下总地价-估价期日旧容积率规划条件下总地价；③容积率调整前后均低于1的，按容积率为1核算楼面地价。
3.多项用途同时调整时的补缴地价款计算方式：①用途与容积率同时调整的，需补缴地价款等于新用途、新容积率楼面地价乘以新增建筑面积，加上新、旧用途楼面地价之差乘以原建筑总面积。新用途楼面地价按新容积率、新用途规划条件的正常市场楼面地价确定，旧用途楼面地价按原容积率规划条件下的正常市场楼面地价确定。②其他土地利用条件调整须补缴地价款时，参照上述技术思路评估。
相关问题分析
不需补缴地价款的情形。《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《节约集约利用土地规定》均明确，在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
《城乡规划法》实施后未明确容积率的土地出让合同效力问题。2008年施行的《城乡规划法》第三十九条明确规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”而实践中遇到的问题是：未明确容积率的合同是否无效？
笔者认为，要具体情况具体分析。首先要明确规划条件具体包括哪些内容。《城乡规划法》第三十八条规定：“在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。”其中，开发强度包括建筑总面积、建筑密度、控制高度、容积率、绿地率等，规划条件还包括主要交通出入口方位、停车场泊位及其他需要配置的基础设施和公共设施控制指标等。如果上述规划条件均未纳入合同，则合同应确认无效；但根据新颁布的《民法典》合同编中的“鼓励交易原则”，以及行政法的合理行政、高效便民、诚实守信等原则。笔者认为，如果除容积率外的其他主要指标均已纳入合同，则不应直接认定合同无效：一是如果建设行为尚未实施或者虽已实施但实际容积率未违反所在地块控制性详细规划有关容积率的要求，则可通过签订补充协议、视情况补缴价款的方式明确容积率；二是即使建设行为已经实施且实际容积率违反了所在地块控制性详细规划有关容积率的要求，由于出让合同中未明确容积率属于政府过错，因此，一种做法是可依法修改控制性详细规划、签订土地出让补充协议，避免公共资源的巨大浪费；另一种做法是认定合同无效，赔偿损失、退回土地，这可能会造成资源的极大浪费。
《城乡规划法》实施前未明确容积率的土地出让合同相关问题。①合同效力问题。根据法不溯及既往原则，《城乡规划法》实施之前签订的土地出让合同未明确容积率应为有效，但也需要通过补充协议等方式对容积率等规划条件进行明确。②容积率超规划问题。如果合同签订时所在地块没有控制性详细规划，或制定控制性详细规划后建筑物不符合规划，根据《行政法》的“信赖保护原则”，以及国土资源部颁布的国有建设用地使用权出让合同制式文本第十九条的内容：本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。笔者认为，该宗地已有建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。
补缴地价款时原容积率的认定问题。应以实际容积率为准，还是以土地出让合同中的容积率上限为准？目前的计算方式是：容积率调整时补缴地价款=新容积率规划条件下估价期日的楼面地价×新增建筑面积。而新增建筑面积是用新容积率下的建筑面积减去现状容积率下的建筑面积呢？还是减去出让合同中容积率上限下的建筑面积？《评估技术规范》等文件对此没有明确规定，实践中各地可能出现不同的标准。笔者认为，以容积率上限认定更为合理。这是因为出让合同签订后，受让方取得了国有建设用地使用权，根据《物权法》享有占有、使用和收益的权利，其使用权利的内容之一，就是在容积率上限范围内开发利用该宗土地，即使首次开发时未达到容积率上限，也不影响土地使用权人继续享有合同约定的容积率上限内开发利用该宗土地的权利。比如：出让合同中约定某宗土地容积率为大于1小于等于2，实际建成后的容积率为1.5，如果用地者通过翻建将实际容积率变成2，根据合同约定显然是不需要补缴土地出让金的。同理，如果通过翻建将容积率变成3，补缴土地出让金时，如果以1.5 为基础容积率计算新增建筑面积，那1.5至2.0那部分容积率对应的建筑面积，土地使用权人相当于重复缴费。据此，笔者认为，补缴土地出让价款时，基础容积率应认定为土地出让合同中约定的容积率上限。
（作者供职于河北省自然资源厅）
全文敬请阅读2021年《中国土地》第1期
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