姜德文：弃渣场的水土保持审查与管理
水土保持方案审批是各级水行政主管部门代表国家对生产建设项目水土流失防治工作作出的法定许可，特别是对弃渣场设置、渣场选址、堆置方案、防护措施等的许可，是有效防控生产建设项目造成严重水土流失及其危害的重要控制措施。无论是工程开工前审批水土保持方案，还是后续的弃渣场变更审批，建设单位、方案编制单位、设计单位、技术评审机构、方案审批部门均遇到了一些实际问题，特别是公路、铁路、采矿等项目，弃渣量大，弃渣场数量多，弃渣活动频繁，事前审批、事中监管、事后验收的工作量较大，问题较多。结合近几年水利部审批管理中的做法、有关设计单位的实践，本文就相关问题略做研讨，以期引起各方重视，防范弃渣场设置风险和管理责任风险，切实做好弃渣场的管理工作。
1 弃渣场的敏感性与重要性
1.1 弃渣场设置的法律与国标规定
水土保持法第二十八条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。法律规定的内容有三个方面，一是多余的土石方首先应综合利用，尽最大可能充分利用，尽可能不弃渣或少弃渣。因此，不能在没有考虑和落实综合利用的情况下，直接将多余土石方作为弃渣处置。二是经过综合利用，仍有部分土石方难以利用的，必须堆放在水土保持方案确定的专门存放地。因此，涉及弃渣的项目必须明确每一个弃渣场的存放地，该存放地是依法作出的行政许可，具体法律强制力。三是必须采取相应的防护措施，保证弃渣不流失及不对下游和周边产生危害。
弃渣场的选址，在《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）中有相应规定，其中三条是强制性规定：一是弃渣场的设置不得影响周边公共设施、工业企业、居民点等的安全；二是涉及河道的，应符合治导规划及防洪行洪的规定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃土(石、渣)场；三是禁止在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃土(石、渣)场。另外，推荐性规定也明确：弃渣场不宜布设在流量较大的沟道，否则应进行防洪论证；水利枢纽、水电站等工程，弃渣场选址应布设在大坝下游或水库回水区以外。
1.2 弃渣场管理的法律责任
﹙1﹚水行政主管部门对弃渣场的管理职责。水土保持法第二十九条规定：县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。由于弃渣场是最易发生严重水土流失甚至灾害事件的场地，所以在跟踪检查中应把弃渣场作为重中之重进行安排部署，并且要深入细致进行检查，及时发现存在的问题，及时要求建设单位整改，防范风险。水土保持法对行政主管部门不履行职责的责任规定了相应处罚制度，第四十七条规定：水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
﹙2﹚建设单位弃渣行为的法律责任。水土保持法第五十五条规定：违反本法规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期清理，按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款；逾期仍不清理的，县级以上地方人民政府水行政主管部门可以指定有清理能力的单位代为清理，所需费用由违法行为人承担。第五十六条规定：违反本法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。第五十八条规定：违反本法规定，造成水土流失危害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第五十三条规定：有未编制水土保持方案或方案未经批准而开工建设的；生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的；水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的行为之一的，对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。因此，弃渣场的数量、位置、弃渣量等发生变化，没有向方案原审批机关报批或没有事先报批的，均应受到处罚和问责。
1.3 弃渣场事故及其责任追究案例
大型露天矿的弃渣量非常大，一般都在几亿立方米，大型的排土场、尾矿库形成的高陡边坡较多。穿越山区的铁路公路项目，弃渣场数量多，单个弃渣场的弃渣量较大，往往沿江沿河设置，直接危及人民生命安全、公共设施安全。山西平朔安太堡露天煤矿南排土场外排土量1.16亿m3，堆置高度达150 m，1991年10月29日发生大规模滑坡，致使邻近公路毁坏、公共设施埋没、威胁生产生活安全，造成重大经济损失。2012年6月27日，四川金沙江宁南县白鹤滩水电站施工区内发生强降雨，引发泥石流，冲毁施工营地，造成3人死亡，38人失踪。深圳市光明新区红坳余泥渣土规划库容400万m3，封场标高95 m，实际堆填量已达583万m3，堆填体后缘实际标高已达160 m，严重超库容、超高堆填，且没有建设有效的导排水系统，于2015年12月20日发生滑坡，造成73人死亡，4人下落不明，17人受伤(重伤3人、轻伤14 人)，33栋建筑物(厂房24栋、宿舍楼3栋，私宅6栋)被损毁、掩埋，90家企业生产受影响，涉及员工4 630人，事故造成直接经济损失为8.81亿元，34名事故责任企业人员、19名涉嫌职务犯罪人员有多人被判处有期徒刑20年。深圳市及光明新区城市管理、建设、环保、水务、规划国土等单位的相关工作部门及具体工作人员，未认真贯彻落实有关法律法规，违法违规进行行政许可和项目审查，日常监管严重缺失，相关部门负责人和工作人员存在玩忽职守、滥用职权等失职渎职和受贿问题，最终17名国家机关工作人员构成玩忽职守罪或滥用职权罪，分别被判处七年到三年不等刑罚，57名责任人员受到党纪政纪处分。国务院在事故调查报告的批复中明确指出：必须严格遵守有关法律法规，在设计建设之初要充分做好项目的安全风险辨识、分析和评估工作，把好规划、选址、勘探、设计、建设等关口，从源头上杜绝和防范安全风险。要加强事中事后监管，及时发现安全风险和隐患，不断完善风险跟踪、监测、预警、处置工作机制，避免此类事故再次发生。
2 弃渣场管理中存在的突出问题
（1）弃渣场选址。在项目可行性研究阶段进行弃渣场选址时，由于该阶段主体设计的重点是主体工程的选址、建设布局、生产工艺选择等，弃渣场选址尚未被列入主体设计重点研究的内容，方案编制单位多是根据主体设计的初选厂址、线位，以地形图为主，选择了可以作为弃渣场的场地，纳入水土保持方案中并得到批复。到初步设计特别是施工图阶段时，施工单位在弃渣场落地过程中又遇到了许多问题，往往是与当地村委会或农户协商，才最终确定弃渣场的位置，导致线性工程的弃渣场绝大多数都发生了变化。弃渣场的变更方案编制、报批工作量较大，有些先弃后报批的还会面临处罚的问题。
（2）弃渣场的设计管理。水土保持方案及其批复文件是指导和约束建设项目后续设计的重要文件，大型露天矿的排土场、金属矿的尾矿库坝、煤矿的排矸场、大型水利水电枢纽的弃渣场，一般都由主体设计单位进行了专门设计，既要落实水土保持要求，还要执行主体设计的相关规范，建设和安全标准较高。而一些低等级的公路、铁路、建材、城建等项目弃渣场多、单个渣场弃渣量不大的项目，往往没有专业的设计单位做弃渣场设计，多由施工单位简单布置场地，直接弃渣，这类弃渣场的安全风险较多。
（3）弃渣过程管理。许多弃渣场是被承包给农民施工，施工人员专业素质低，多数施工人员并不了解国家的法律和技术标准，随意倾倒弃渣现象严重，多数没有布设防护措施，遇到暴雨，弃渣场水土流失严重，甚至引发滑坡、泥石流等灾害。主体工程的监理单位多没有把弃渣场列入重点监理范围，即使把弃渣场列入重点监理范围，也多因监理人员不熟悉水土保持工程监理要求、标准，导致弃渣场没有质量结论或监理报告，工程施工监管较弱。监督检查中应进行重点监管，防范事故风险。
（4）弃渣场完工验收。大型弃渣场一般都有完工验收，点多、分散、量小的弃渣场，往往没有专项验收，工程质量、措施量、有无隐患等均无结论，应要求建设单位加强对此类弃渣场的管理，建立健全管理制度，落实管理人员，明确管理责任。做到每个弃渣场都要有完工验收材料和结论，为最终的水土保持设施验收创造条件，提供依据。
3 弃渣场的选址及变更
3.1弃渣场选址工作思路及方法
大型露天矿的排土场、金属矿的尾矿库坝、大型水利水电枢纽的弃渣场、机场净空处理设置的弃渣场等，是由主体设计单位专门选址并设计的，后续变化的情况很少。以下重点对公路、铁路等线性工程的弃渣场选址做研讨。以河南－安徽－浙江某铁路为例，在可行性研究阶段，工作的重点是研究和论证建设方案，并未进行全线纵、横断面测量，路基土石方数量是按线位走向在地形图上用数学模型切断估算，方案编制人员与主体设计人员依据初定的桥梁、隧道、路基等设置情况，在沿线选取取（弃）土场，选取的过程中主要考虑不得对铁路安全构成威胁，不能设置在不良地质体、不稳定斜坡、软土地段，避免在居民区、厂矿区、交通线、水源地等敏感区上游附近设置弃渣场，本着节约用地、集中取土弃渣的原则，共选取了46个弃渣场，这些弃渣场位置没有违反水土保持法和国家标准的规定，经审查后予以审批。在后续初步设计中，主体设计根据可研审查意见，进一步确定线路走向方案和桥梁、隧道、路基等设置方案，并测量线路纵、横断面，在此基础上计算土石方数量，其精度比可研阶段高很多，对原选取的弃渣场调整方案也更可行些。初步设计审查后，主体设计根据审查修改意见，开展补充定测工作，对局部改动的路段进一步优化弃渣场选址。经过几个阶段的不断深化、调整，可研阶段初选的弃渣场发生了较大变化，特别是施工图阶段施工单位进场，按着就近选择、地方同意的原则，充分利用废弃土地，使铁路施工建设与地方建设紧紧结合，原设计的渣场中大多都变更为利用废弃取土坑、水塘、废旧砖厂等迹地，这些坑塘弃渣后覆土，很快成为农田，当地村委会、群众都同意，很快签订了协议，完成了弃渣。施工阶段确定的68处弃渣场，与初步设计一致的有22处，新增了46处，与可研相比全部发生了变化。从这一典型案例总结反思，施工单位选择弃渣场的原则完全可以提前到可行性阶段，这就需要方案编制人员，提前收集当地土地管理部门在册的废弃取土坑、水塘、砖厂等资料，深入每一处现场，与村委会、农户协商，使弃渣场选址一次到位。
3.2弃渣场变更
内蒙古某煤矿矸石场变更案例。2012年8月，水利部批复了该项目水土保持方案，批复的排矸场容量为18.06万m3，满足项目6个月的矸石存放要求。2013年2月，国家发展改革委核准了该项目。2013年9月，某煤炭设计研究院完成了项目初步设计，结合当地煤矸石综合利用现状和煤矿生产运行需要，将排矸场容量调整为72.26万m3，满足项目2年的矸石存放要求。2013年11月，内蒙古自治区煤炭工业局批复了该项目初步设计。2015年5月至2016年5月，主体设计单位对排矸场开展了分阶段施工图设计，排矸场上游汇水面积0.4 km2，排矸场分别设置了2级或3级平台。排矸场东侧设置挡墙，西侧（排矸场上游）设置截水沟，北侧沿东西向设置一条泄洪沟。排矸场边坡坡率为1︰1.5～1︰3，渣面顶部、边坡设置了排水沟，边坡坡面分别采取骨架护坡和植物护坡。2016年5月弃渣基本结束，建设单位委托煤炭设计研究院完成了该项目排矸场边坡稳定性分析，根据《建筑边坡工程技术规范》（GB 50330—2013）、《水土保持工程设计规范》（GB 51018—2014）等技术标准，对排矸场8个断面，地震工况、非地震工况下的安全系数进行了分析计算，结论为排矸场边坡稳定安全系数均满足要求。根据水利部2016年3月印发《生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》，建设单位及时编报了水土保持方案变更报告书，得到水利部的批复。
4 弃渣场设置的要求
4.1 弃渣场选址及审查必备要素
要确保弃渣场的设置不违反水土保持法、水土保持技术规范等法律法规及标准的规定，水土保持方案中弃渣场的基本情况就必须详尽准确。这是方案审查的必备资料，否则无法对弃渣场的设置作出同意与否的结论，这就要求方案编制单位广泛收集资料，深入实地查勘，全面、准确反映弃渣场的基本情况。参考文献[3]指出，弃渣场应有“两图一表”，即卫星遥感图、不低于1︰10 000的地形图、渣场选址要素表。弃渣场要素包括渣场编号、位置、类型（应分沟道型、坡地型、临河型、平地型、凹地型）、占地面积、占地类型、渣场汇水面积，渣场最大容量（松方）、计划堆渣量（松方）、最大堆渣高度、堆渣方案，下游敏感因素、渣场失事的危害程序等情况。
根据相关技术规范的规定，对于弃渣量超过50万m3、最大堆高超过20 m的弃渣场，方案编制单位应开展地质勘察调查，作为弃渣场选址的重要支撑资料。如果弃渣场上游汇水面积超过1 km2、渣场下游1 km范围内存在居民点、公共设施、工业企业等敏感点的，建设单位、设计单位还要进行专项论证，必须确保不产生影响和危害。
4.2 弃渣场堆置方案
水利部《关于进一步加强生产建设项目水土保持方案技术评审工作的通知》（办水保〔2016〕123 号）明确了10条水土保持方案通过评审的条件，其中对弃渣场的要求是弃渣专门存放地选址合理、位置明确、堆置方案可行。堆渣的基本原则是遵守国家标准的规定，做到“先拦后弃”，渣体前沿应有拦挡措施。如某煤矿的排矸方式为“从外向内、从下向上、分层压实”，排矸步骤为：排矸场沟口设拦矸坝；用汽车将松散矸石倒运至沟谷底部；用推土机将矸石推平，每堆放1 m厚的矸石层进行一次压实，防止矸石沉陷；矸石每堆放3 m厚矸石覆盖一层30 cm厚的黄土并碾压；坡面每上升10 m设5 m宽的平台；排矸场边坡形成1︰2坡面，排矸场边坡和顶部覆土30 cm。
4.3 弃渣场防治措施
水土保持法明确弃渣场应采取拦挡、坡面防护、防洪排导等刚性措施。《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）、《水土保持工程设计规范》（GB 51018—2014）等技术标准也规定，要根据弃渣场的不同类型采取对应的拦挡措施，即沟道型弃渣场设置拦渣坝、坡地型弃渣场设置挡渣墙、临河型弃渣场设置拦渣堤、平地型弃渣场设置拦渣堰。《水土保持工程设计规范》（GB 51018—2014）对弃渣场级别、拦渣坝建筑物级别、防洪标准、稳定安全系数等都有对应规定，具有约束力。同时，在弃渣过程中及弃渣结束后应采取完整的措施体系，弃渣前一般要剥离表土并集中堆放，布设临时拦挡等防护措施，做到先拦后弃；弃渣前和弃渣过程中采取对上游及周边设置截排水沟、沉沙池等措施；弃渣结束后对渣面实施土地整治，在渣顶面布设挡水埂、排水沟、植物措施等，对渣体边坡进行削坡并设置马道、排水沟，以及边坡防护措施，在坡脚布设永久拦挡、排水等防护措施。
姜德文（1959－），男，内蒙古阿拉善左旗人，教授级高级工程师，博士，享受国务院政府特殊津贴专家，水利部5151人才工程部级人选，水利部综合事业局首席专家，水利部水土保持监测中心原副主任，长期从事水土保持与生态保护工作。
来源：中国水土保持杂志社公众号、我们的水土保持