道制促进唐代政令统一

  如何实现政令统一是中国古代国家治理中的重要内容之一。只有政令统一,朝廷的政策方能落实,从而提高行政效率、实现社会稳定。自秦建立郡县制以来,中央政府借助地方行政制度实现政务信息的下达与上传。为提高国家治理能力,在地方行政制度之外,又有中央直接派遣专员监察、处理地方事务的历史传统,并逐渐形成了一种新的制度。唐代地方分为三百余州,治理任务颇重。为实现有效治理,唐朝中央政府将全国分为十余道,按道派使监察地方,完善地方治理体系,保障政令有效落实。道最早在汉代已出现,“县有蛮夷曰道”。但是,作为国家施政区域的道,则源自北魏。北魏的道是从事监察、组织屯田、慰问地方等工作的大使与征讨都督的活动范围。东魏北齐出现了军政合一的政区“行台道”。唐朝继承了北朝道制,并有所损益。

  唐初制度构拟。武德元年(618),李渊以长安为都,建立唐王朝。当时,王世充、窦建德、萧铣等割据势力仍然存在,处于战争时期的唐王朝的核心任务是完成国家统一、实现社会稳定。至武德七年,各割据势力被剿灭,国家基本统一,职官制度、律令制度、赋税制度等基本制度确立。唐朝中央政府逐步调整地方治理体系,确保政令能够准确、顺畅地从中央向基层贯彻。

  一方面,唐朝确立了地方行政层级系统,在继承隋代州(郡)县二级制的基础上,调整州县幅员。武德元年,“罢郡置州,改太守为刺史”,但这只是唐朝继承隋制后改易名称而已。直至贞观年间,唐朝中央政府才通过“并省州县”,减少了冗杂的行政机构,完成对地方州县的调整,确立了中央—州—县的行政制度。

  另一方面,唐朝取消了战争时期设置的军政一体机构——总管府与行台尚书省。唐初曾设立的行台道是继承北朝制度的军政一体政区。行台即行台尚书省,是地方最高军政机构,其辖区为“道”。唐初共设六行台:陕东道行台省、显州道行台省、东南道行台省(又称淮南道行台)、益州道行台省、襄州道行台省(又称山南道行台)、河北道行台省(又称山东道行台)。六行台官员设置比照尚书省,但其官员并非按尚书省之职员悉数备置。

  行台道是一种战时体制,六道内诸总管府受行台省统辖,六道以外总管府则受中央统辖。行台道长官权柄颇重,甚至可以“管内得专处分”。这就容易造成与中央政令的抵牾,削弱中央对地方的统治。再者,行台道并非在全国普遍施行,各行台职权范围有别。这就造成了国家地方治理体系的混乱,使得中央政令难以有效落实到全域。因此,武德九年,六行台全部被撤销。

  行台道虽然被取消,但道作为一种制度却保留下来。唐代的道可分为三类:地理区划、功能区划和政区。地理区划主要指贞观十道;功能区划则可分为军事区划的道和监察区划的道;政区则指安史之乱后形成的州之上的政区即藩镇。在安史之乱前,作为监察区划的道与唐代地方行政联系最为紧密,能够与地方行政制度相结合,敦促中央政令在地方上落实。

  划分贞观十道。行台道是为处理唐朝初期军事事务而采取的临时军事管理方式,并未纳入国家地方治理体系。贞观元年(627),唐太宗正式将全国划分为十道。“自隋季丧乱,群盗初附,权置州郡,倍于开皇、大业之间。贞观元年,悉令并省。始于山河形便,分为十道:一曰关内道,二曰河南道,三曰河东道,四曰河北道,五曰山南道,六曰陇右道,七曰淮南道,八曰江南道,九曰剑南道,十曰岭南道。”(《旧唐书》卷三八《地理一》)从表面上看,划分十道的标准是“山河形便”,即古代社会交通受地形的影响,十道多以山脉、河川为界。但是,这种划分实质上依托于以首都长安为中心的全国交通网络。唐初,以长安为中心建立了通往全国的放射状交通系统,主要有以下线路:京凉线、京并线、京洛线、洛幽线、京襄荆桂交线、洛扬杭线、京益线。十道与之密切相关,只有交通便利方能保证中央政令快速、有效传达到地方。

  依托交通干线而划出的十道,不单单是空间实体上的道路,同时也是信息通进的渠道。唐朝三百余州分属十道,这就便于中央以道为纲,整理各州地理、人文情况,以及户口、赋税、田亩等信息。例如,贞观十三年,户部统计全国各州县数与户、口的计帐《贞观十三年大簿》即按照道来分叙全国各州。以此为基础,魏王李泰采取“分道计州”的方法编纂了《括地志》。所以,在信息处理的过程中,道又成为对各地信息分门别类的标准。

  贞观十道虽然是一种地理区划,但对地方治理产生了积极作用。一方面便于中央整合全国信息;另一方面则跳出地方层级系统,有利于中央落实地方行政以外的其他事务。随着制度建设逐渐完善,地方行政管理逐渐复杂,道发展出了军事与监察方面的功能,有助于落实中央政令。

  成为监察区划。唐朝中央向各地全面遣使巡察,始于贞观八年。《资治通鉴》载:唐太宗“乃命(李)靖与太常卿萧瑀等凡十三人分行天下,'察长吏贤不肖,问民间疾苦,礼高年,赈穷乏,起久淹,俾使者所至,如朕亲睹’”。李靖、萧瑀等人作为黜陟大使,代表皇帝考察地方官吏、了解民间疾苦、礼敬长者、赈济贫困、观省风俗。其职权范围不仅包括对地方官员的监察,而且要考察各地实况,为中央治理地方提供有效信息。此后,贞观十八年,唐太宗欲“遣十七道巡察”;贞观二十年,派“二十二人巡察四方”。可见,唐朝逐渐以道为单位派使监察地方,其目的在于加强对地方官员履职情况的掌握,保证政令在地方有效落实。贞观元年划定天下为十道,其后黜陟大使以道为单位分行天下,遣使人数却并不限于十人。巡察时划分的道,应是以贞观元年划定的十道为基础而临时增加的,道与巡察的使职已关联在一起。

  唐朝行政体系在制度形式的设计上整齐划一,在地方治理上体现为州县二级制的地方行政制度,在职官设置上体现为官员按照《职员令》和《官品令》等各司其职。然而,实际政治生活中的地方管理不得不考虑社会运行中的各种要素,需要突破整齐划一的制度形式。由此,产生了独立于地方层级系统的“道”和灵活处理专项事务的“使职”。道与使职均不属于律令官制的范畴,却能突破固有制度的藩篱,解决中央与地方政务关系中面临的新问题,形成了“制度之外”的制度,唐王朝的制度灵活性得到充分发挥。国家以道为单位派遣使职,虽然各道与使职不一定完全对应,但独立于律令官制系统的“使职”与超然于地方层级系统的“道”相结合,保持了监察在地方治理中的独立性。贞观二十年,中央派使的主要任务是“以六条巡察四方,黜陟官吏”。这意味着中央逐渐重视监察地方官员,表明唐朝建立了按道派使的监察模式,地方治理制度日趋完善。

  贞观以后,唐朝对道制不断进行调整。唐高宗时期增加为十三道,武则天恢复为十道,唐睿宗景云年间又改为十三道。至开元二十一年(733),唐朝划定天下为十五道:京畿道、都畿道、关内道、河南道、河东道、河北道、山南东道、山南西道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、河西道、剑南道和岭南道。次年,又增置了黔中道。贞观时期的道属于地理区划,而开元时期的道已经成为监察区划,每道常设采访处置使,负责“检察非法”。开元道制实际上建立起了直贯基层的监察体系,这就能有效监督地方落实政令,突破行政阻滞。安史之乱后,唐朝增设大量节度使,节度使辖区亦称“道”。节度使又兼领采访处置使,监察道与节度使道逐渐合二为一,成为州之上的政区。

  简言之,从贞观到开元,道从地理区划成为监察区划,反映了唐朝政府不断根据治理情况调整、完善国家制度,试图建立起从中央直达基层的政令传播渠道。依托于交通线而划定的贞观十道成为信息传递的空间载体,唐朝以此为基础,通过派使的方式推进政令落实。开元时期建立的以道制为核心的监察体系,进一步完善了地方治理体系,为政令统一提供了制度保障。

  (作者单位:中国人民大学历史学院)

来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:高峰

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