最高法院案例：申请行政机关履行职责类的复议或诉讼中，申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础
【裁判要点】
在申请行政机关履行职责类的复议或诉讼中的，申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的复议和诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然的享有复议申请权或诉权。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1488号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾庆凡，男，汉族，1945年12月14日出生，住湖北省武汉市武昌区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾智，男，汉族，1977年8月26日出生，住湖北省武汉市武昌区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾萍，女，汉族，1975年10月4日出生，住湖北省武汉市武昌区。
曾庆凡、曾萍二再审申请人共同委托代理人曾智。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖北省武汉市人民政府，住所地湖北省武汉市沿江大道188号。
法定代表人万勇，该市人民政府市长。
曾庆凡、曾智、曾萍诉武汉市人民政府行政复议一案，不服湖北省高级人民法院作出的（2016）鄂行终542号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员阎巍、刘雪梅、刘慧卓参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
湖北省武汉市中级人民法院一审认为：曾庆凡等三人2015年5月28日向武汉市国土资源和规划局提交《查处违法城中村改造申请书》，其中陈述：“申请事项：依法对武汉市武昌区柴林头违法拆迁的事实进行查处。事实和理由：……自2013年4月起，其房屋就多次受到打砸、断水、断电、断路，人身遭遇谩骂滋扰。2014年7月27日凌晨，在未出具法律文书、无任何正当程序的情况下，不明身份人员使用两台挖掘机强行拆除了其房屋。强拆至今已十个月，违法行为尚未查明和惩处，原告也未获得任何补偿安置……”从上述《申请书》的陈述看，曾庆凡等三人的申请事项虽然是要求武汉市国土资源和规划局对武昌区柴林头违法拆迁的事实进行查处，但其实质是要求武汉市国土资源和规划局对武昌区柴林头城中村改造中未经补偿强行拆除其房屋的行为履行查处职责。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵循法定的权限和程序。《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令149号）规定市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作，上述职权结合规章的具体内容看，市土地行政主管部门---武汉市国土资源和规划局在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作，上述规章并没有赋予武汉市国土资源和规划局对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为以查处权，对征收集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为应该如何查处、查处的内容、查处的程序、查处的措施也没有作出明确规定。另，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，明确规定了监督检查的具体措施和有关行政处罚措施，但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确，并不包括征地安置补偿中的违法拆迁行为。综上所述，在法律、法规、规章都没有明确授权的情况下，武汉市国土资源和规划局是无法对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为依照法定权限和程序履行查处职责的。曾庆凡等三人认为其房屋被违法强拆，可以通过其他方式寻求权利救济。武汉市政府对曾庆凡等三人的复议申请经审查，认为武汉市国土资源和规划局对曾庆凡等三人申请查处城中村改造建设中未经补偿安置强拆房屋的违法行为没有法定查处职责，据此认为曾庆凡等三人申请的查处事项属于信访事项并无不当，武汉市政府作出的行政复议决定对曾庆凡等三人的合法权益明显不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，该院于2016年4月20日作出（2016）鄂01行初21号裁定，驳回曾庆凡、曾智、曾萍的起诉。
曾庆凡、曾智、曾萍不服，提起上诉。
湖北省高级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政行为对其合法权益明显不产生影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。武汉市人民政府认为武汉市国土资源和规划局对曾庆凡、曾智、曾萍申请查处城中村改造建设中未经补偿安置强拆房屋的行为没有法定查处职责，据此认为曾庆凡、曾智、曾萍申请查处事项属于信访事项并无不当，一审裁定以行政复议决定对曾庆凡、曾智、曾萍的合法权益明显不产生实际影响为由驳回起诉，适用法律正确。曾庆凡、曾智、曾萍的上诉理由不能成立，其上诉请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，该院于2016年12月6日作出(2016)鄂行终542号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
再审申请人曾庆凡、曾智、曾萍不服，向本院申请再审称:一、原审裁定认定事实错误。再审申请人提起的查处申请不是信访事项。再审申请人要求武汉市国土资源和规划局履行的是其法定职责。二、原审裁定混淆了本案的诉讼标的，其作出驳回起诉的裁定系对《行政诉讼法》理解的严重错误。请求：一、撤销武汉市中级人民法院（2016）鄂01行初字第21号《行政裁定书》；二、撤销湖北省高级人民法院（2016）鄂行终542号《行政裁定书》；三、指令武汉市中级人民法院或其他中级人民法院再审本案。
本院认为，本案争议的焦点为再审申请人提起的查处申请是否属于信访事项，以及申请人对于复议机关处理此类事项的结果不服，可否向人民法院提起行政诉讼。
对于第一个问题，即再审申请人所提查处申请是否属于信访事项。《信访条例》第二十一条第一项规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。可见，在我国，信访制度相对于行政复议和行政诉讼制度而言，是一种具有补充性的纠纷解决途径。这种补充性体现为，只有在行政复议和行政诉讼等法定途径不予或不应受理的情况下，当事人的相关诉请被纳入信访事项才是适当的。那么，本案原告所提诉请，是否属于信访事项呢？《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”；《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。依据上述规定，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。但是，行政复议法第十条第三款，行政诉讼法第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项同时规定，申请人或原告必须与行政行为具有利害关系，才能适格地提起行政复议或者行政诉讼。而在要求行政机关履行职责类的行政复议和行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人或原告的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人或原告，且并非明显不属于被告职责范围内的事项。只有该“权利”存在，申请人或原告所提申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人或原告产生法律上的利害关系。简言之，在申请行政机关履行职责类的复议或诉讼中的，申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的复议和诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然的享有复议申请权或诉权。否则，再审申请人随便向一个无管辖权的行政机关提出一个臆想的申请，就可以将该机关拖入一场旷日持久的行政争议当中，显然有违行政诉讼法和行政复议法的立法初衷。
反观本案,根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令149号）的规定，武汉市国土资源和规划局作为武汉市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。具体包括，在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作，其中没有对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为以查处的职权，更没有对查处的内容、程序、措施等作出明确规定。此外，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，但上述权力主要是针对违反国家土地管理制度，违法使用、处分、占用土地的行为，同样不包括征地安置补偿中的违法拆迁行为。在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下，武汉市国土资源和规划局无法对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为依照法定权限和程序履行查处职责。对此，武汉市人民政府在复议决定中已明确告知，并进一步指出，合法房屋被违法拆除属于故意损坏公私财物的违法行为，涉嫌侵犯财产罪，再审申请人认为其合法房屋被违法拆除，可以请求公安机关进行立案处理。由此，再审申请人申请武汉市国土资源和规划局履行查处违反强拆房屋职责的请求，明显缺乏相应的请求权基础，其与武汉市国土资源和规划局的行为不具有法律上的利害关系，进而不具有提出相关复议和诉讼的主体资格。在此情况下，复议机关将该请求认定为信访事项，并无不当。
对于第二个问题，即再审申请人对于复议机关的相关处理结果不服，可否向人民法院提起行政诉讼。本院认为，由于信访事项的范围与行政复议和行政诉讼的范围彼此独立，没有交叉，且相关部门依据《信访条例》对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此，对于信访人不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定职责的行为提起的行政诉讼和复议，人民法院和复议机关不应予以受理。据此，本案中，武汉市人民政府在认定再审申请人所提申请事项属于信访事项的情况下，受理该复议申请，并作出相关决定，确有不妥之处。由此作出的复议决定不应对人民法院的案件受理行为产生法律上的羁束效力。同时，考虑到复议机关的处理结果没有额外的对再审申请人的权利义务产生实际影响，而武汉市国土资源和规划局在收到曾庆凡等人的申请后，做出的组织下属单位进行调查处理，向武昌区杨园街柴林头村村委会下达《整改通知》，向武昌区城改办反馈《关于柴林头村明爱清等5人申请查处违法拆迁调查情况的函》，以及武汉市人民政府对于武汉市国土资源和规划局没有向曾庆凡等人书面回复的问题予以指正，并责令该局在30日内作出答复等行为，均较为充分的考虑了再审申请人合法权益的保护。在此情况下，原审法院适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定驳回再审申请人的起诉，并无不当。
综上，曾庆凡、曾智、曾萍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人曾庆凡、曾智、曾萍的再审申请。
审 判 长 阎 巍
审 判 员 刘雪梅
审 判 员 刘慧卓
二〇一七年三月三十一日
法官助理 卢琨琨
书 记 员 冯琦洺