“刑十一”解读：修改提供虚假证明文件罪

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来源/  劳东燕教授主编的《刑法修正案（十一）条文要义》

编者按：《刑法修正案（十一）》对提供虚假证明文件罪进行了重要修改，有助于进一步规制证券市场、安全生产、环境保护等领域的违法行为。为帮助大家理解此新罪名的犯罪构成与适用要点，以下特别引用劳东燕教授主编的《刑法修正案（十一）条文要义》一书中的相关解读内容，本书由中国法制出版社2021年7月出版，公号对内容略有修改。

刑法修正案（十一）第二十五条【修改提供虚假证明文件罪】

二十五、将刑法第二百二十九条修改为：“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；有下列情形之一的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金：

“（一）提供与证券发行相关的虚假的资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等证明文件，情节特别严重的；

“（二）提供与重大资产交易相关的虚假的资产评估、会计、审计等证明文件，情节特别严重的；

“（三）在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的。

“有前款行为，同时索取他人财物或者非法收受他人财物构成犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

“第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

【条文主旨】

本条是关于修改提供虚假证明文件罪的规定。

设立提供虚假证明文件罪旨在确保中介组织所出具文件信息的真实性，维护市场秩序稳定。所公开信息的真实性在证券市场、安全生产、环境保护等领域具有重要作用。普通投资者参与市场经济的主要手段是获取公开的信息。公开的信息必须真实、完整，才能有效地保护投资者。相对应的违法行为就是公开信息的虚假、遗漏或者误导。同样，信息的真实性也是避免重大安全事故、环境生态事故的重要前提。针对这些违法行为，刑事上的规制措施就是规定提供虚假证明文件罪，以压实市场“看门人”中介机构保证公开信息真实性的责任。

【修正提示】

刑法修正案（十一）对刑法原第二百二十九条规定的提供虚假证明文件罪做了以下修改：

第一，扩大犯罪主体范围，明晰中介机构法律责任。从新旧法对比可见，修正前刑法第二百二十九条所规定的专业人员违规评估的犯罪主体包括：承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员。修正后刑法第二百二十九条的犯罪主体增加了保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测四类职责的中介组织的人员。中介机构作为资本市场的重要参与主体，其勤勉尽责对于资本市场健康发展至关重要。基于此，刑法修正案（十一）在原列举的中介机构人员基础上，将保荐机构人员纳入刑法规制的提供证券发行相关虚假证明文件的犯罪主体，进一步扩大了本罪的主体范围，并将中介机构的法律责任不断压严压实，敦促各方中介机构切实履行好市场“看门人”的职责。

第二，调整加重情节。旧法中，提供虚假证明文件罪的具体量刑情节分为“情节严重”和“索取他人财物或者非法收受他人财物”。“情节严重”是本罪的入罪标准，适用五年以下有期徒刑的法定刑档次；“索取他人财务或者非法收受他人财物”则作为本罪的加重情节，适用五年以上十年以下有期徒刑的档次。《立案追诉标准（二）》第八十一条的规定对提供虚假证明文件“情节严重”这一入罪标准作出了明确：

（一）给国家、公众或者其他投资者造成直接经济损失数额在五十万元以上的；

（二）违法所得数额在十万元以上的；

（三）虚假证明文件虚构数额在一百万元且占实际数额百分之三十以上的。

刑法修正案（十一）创设了“情节特别严重”这一量刑情节，用以替换“索取他人财物或者非法收受他人财物”，适用五年以上十年以下有期徒刑的刑罚。同时，新法规定，专业人员构成本罪又“索取他人财物或者非法收受他人财物”，构成犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

第三，加大刑事处罚力度。对于中介机构人员故意出具虚假证明文件，同时索取或者收受财物的行为，删除情节加重犯的处罚方式，明确构成其他犯罪的（如受贿罪、非国家工作人员受贿罪等），依照处罚较重的规定定罪处罚。依照旧法规定，专业人员构成提供虚假证明文件罪同时索取或非法收受财物的最高可判处十年有期徒刑。而新法规定该类行为涉及其他犯罪的，将适用处罚较重的规定定罪处罚。由此，依照新法的规定，非国有性质机构的专业人员构成提供虚假证明文件罪同时索取或非法收受财物适用刑法第一百六十三条规定的非国家工作人员受贿罪，最高将判处十年有期徒刑或无期徒刑。国有性质机构或从事公务的专业人员还可能适用刑法第三百八十五条规定的受贿罪，入罪和加重情节的金额标准比照前者要更低。

【修法背景】

刑法修正案（十一）对提供虚假证明文件罪的修改主要有以下三点原因：

第一，与行政法规相协调。随着证券法2019年的修订，中介机构未履行勤勉尽责义务的违法犯罪处罚幅度也不断提高。新证券法对保荐人的最高罚没标准从“没一罚五”提高为“没一罚十”，将对相关责任人员的罚款上限提升至500万元等。相对应地，刑法修正案（十一）则专就提供虚假证明文件罪名增设了“情节特别严重”的规定，即如果资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等中介组织人员在证券发行、重大资产交易、公共安全重大工程项目中故意出具虚假证明文件，情节特别严重的，可能面临五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

除保荐人外，安全评价、环境影响评价、环境监测等专业人员提供虚假证明行为的入刑分别实现了与相关行政法规中的专业人员责任体系的衔接。安全生产法规定，承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构，出具虚假报告构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。依照《环境影响评价法》第三十二条规定：“……接受委托编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的技术单位违反国家有关环境影响评价标准和技术规范等规定，致使其编制的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题的……构成犯罪的，依法追究刑事责任，并终身禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作。”对安全评价、环境影响评价、环境监测等专业人员的法律责任和处罚方式在相关行政法规中都早已明确，同时也保留了追究刑事责任的规制空间。

第二，将重大事故前的严重违法行为入刑，避免重大安全隐患。在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评估等证明文件是造成重大安全事故的重要原因。相关中介机构、中介机构相关责任人应承担相应刑事责任。因此，应修正刑法，将事故前的严重违法行为入刑，通过法律手段加大安全生产整治的力度。

第三，将环境影响评价机构纳入刑法，加大环境保护力度。多数重大环境污染和生态破坏案件中存在环境评估造价的问题，是重大环境事故发生的重要原因。根据2016年发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，环境影响评价机构或其人员，故意提供虚假环境影响评价文件，情节严重的，或者严重不负责任，出具的环境影响评价文件存在重大失实，造成严重后果的，将依照刑法规定，以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚。因此，为加强对生态环境的保护力度，刑法修正案（十一）将环境影响评价机构及其人员作为提供虚假证明文件罪的主体。

【适用指南】

一、如何认定提供虚假证明文件罪的犯罪主体

第一，本罪犯罪主体包括自然人和单位。根据刑法第二百二十九条第一款规定，承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，构成提供虚假证明文件罪，可以判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。本罪的主体包括自然人和单位，即中介组织及其工作人员，是否公务员编制或事业编制，抑或非事业编制，不是本罪的构成要件，只要是从事资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的人员，就符合本罪主体特征。因此，司法局下属公证处公证员（事业编制）或评估人员符合提供虚假证明文件罪的犯罪主体。

第二，未取得从业资格证的人员可作为本罪的犯罪主体。

例如，“岳永某提供虚假证明文件案”中，岳永某系烟台A财税咨询服务有限公司负责人。孙某系某公司会计。孙某找到被告人岳永某，以需要贷款为由，委托岳永某制作烟台市甲公司及作为贷款担保人的烟台乙公司的审计报告，但未向被告人岳永某提供任何会计账簿。被告人岳永某根据孙某的要求，以其挂靠的烟台B有限责任会计师事务所的名义制作了烟台市甲公司、烟台乙公司的虚假审计报告等证明文件。

（山东省烟台市中级人民法院（2018）鲁06刑终367号刑事裁定书）

本罪的主体是具有一定身份的特殊主体，即承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员，并不要求人员具备行政法规要求的相关从业资格。

虽然按照行政法的规定，承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的人员必须是具有相应资质的人员，否则作出的相应证明文件是无效的。但是，法院认为，提供虚假文件的人虽然不具有相应的资质，但受委托从事了评估师、注册会计师或审计师的工作，所出具的证明文件，同样具有法律效力。因此，这些人亦可构成本罪的主体。本案中，被告人岳永某虽不具有注册会计师的资格，但其系会计师，其借用烟台B有限责任会计师事务所的名义出具的烟台市甲公司和烟台乙公司的审计报告，具有法律效力，故被告人岳永某构成本罪的主体。

二、自行开展环境影响评估的建设单位能否作为提供虚假证明文件罪的犯罪主体

根据环境影响评价法和《建设项目环境保护管理条例》的规定，环境影响评价的主体除环境影响评价的中介组织外，还包括具有环境影响评价技术能力的建设单位。后者也可以自行开展项目环境影响评价。但是，无论是两高解释，还是修正案，均未对自行开展环境影响评价建设单位的刑事责任作出规定。

而按照环境影响评价法和环境影响评价改革的思路，建设单位才是环境影响评价的第一责任主体。《环境影响评价法》第二十条明确规定，建设单位应当对建设项目环境影响报告（表）的内容和结论负责，接受委托编制建设项目环境影响报告书（表）的技术单位承担相应责任。

因此，刑法修正案（十一）规制的仅是环境影响评价工作中部分评估主体。当然，建设单位自行开展环境影响评价的情况并不多见，绝大多数建设单位会委托专业的环境影响评价机构编制环境影响评价文件。因此，实践中暂时不会有太大问题。不过刑法修正案（十一）的规定是否可能会对未来的环境影响评价文件编制模式带来实质性的影响，目前尚未可知。

三、如何处理环境影响评价机构“造假”行为的行政责任与刑事责任衔接

从环境影响评价法规定的行政处罚看，环境影响评价“造假”是指建设项目环境影响报告书（表）存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题。追究刑事责任时，原则上可以将上述情形认定为“故意提供虚假证明文件”或“出具的证明文件有重大失实”。当然，“情节严重”的认定标准，还有待明确。

此外，刑法修正案（十一）将在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的环境影响评价文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的，作为五年以上十年以下有期徒刑的适用情形。

具体何为“涉及公共安全的重大工程、项目”？何为“致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失”？一般情况下，对环境影响评价文件“造假”后果的表述，通常是指“严重破坏生态环境”，而非直接指向公共财产、国家和人民利益的损失。因此，行政处罚与刑事责任之间，还需要合理转化、衔接。

四、如何认定环境监测机构“造假”

对环境监测机构造假行为，刑法修正案（十一）没有使用“弄虚作假”“篡改、伪造监测数据”等环境监测工作中的通常表述，而是规定为“故意提供虚假证明文件”或者“出具的证明文件有重大失实”。这一表述，主要是为了与刑法第二百二十九条原先的罪状表述相协调。问题是，环境监测弄虚作假，未必完全体现在监测报告中。

实践中，原环境保护部于2015年发布的《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》中规定的部分环境监测数据弄虚作假行为，并不体现在监测报告中。例如，采用人工遮挡、喷淋等手段，干扰采样口或周围局部环境的，是否可以直接认定为故意提供虚假的监测报告或者提供的监测报告严重失真？此外，从事环境监测设备运营维护的机构，本身并不出具环境监测报告，如何以提供虚假证明文件追求其刑事责任？这些问题，有待进一步明确。