律师观点丨以案说法：不得以审计结论作为工程款的支付依据
一、问题的提出
近来，笔者代理一起建设工程施工合同纠纷，案情如下：2014年A公司作为承包人与某政府部门签订了建设工程施工合同，施工内容为四条市政道路，工程价款为固定总价，并且明确“一次包死、不作调整”。2016年工程完工，A公司向该政府部门办理了竣工结算手续并交付了工程。但工程款还有30%该政府部门一直拖欠不付，理由是“合同约定以审计结果据实结算，但审计部门尚未完成审计”。而A公司则认为合同约定的是固定总价，是否审计完成并不影响工程款数额的确定，同时己方已经完成了合同约定的所有义务，尚未完成审计并非是己方原因，这只是该政府部门拖欠工程款的借口，于是向法院提起诉讼，要求支付剩余所有工程款。
很显然，本案的争议焦点是：在A公司与该政府部门约定了“以审计结果据实结算”且尚未完成审计的情况下，该政府部门是否应当向A公司支付剩余的工程款？本文通过相关规定及案例来对该问题进行阐述和分析。
关键词：建设工程；审计；工程款
二、相关判例
1、最高人民法院[2012]民提字第205号
最高人民法院认为：关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
2、[2019]最高法民终136号
最高人民法院认为：双方一致认可涉案工程于2014年11月已经交工使用。无论双方所签合同性质是建设工程施工合同，还是BT项目合同，对唐山三岛而言，取得了由中海北方投资建设的项目并实际投入使用，其合同目的都早已经得以实现。而中海北方作为合同另一方当事人，投入了超出预期的巨额资金进行建设，在项目建成交付后相当长的时间内，却因审计机构无法形成审计结论而迟迟不能收回投资，无法实现合同目的。因工程施工资料不全等原因，涉案工程的审计工作进展缓慢，自2016年5月中海北方将结算资料交付唐山三岛开始，截至本案诉讼发生时，已历经两年多的时间审计结论一直无法形成。一审法院虽未对造成无法正常审计问题在双方当事人之间作出明确的责任认定，但是如果采信唐山三岛关于支付款项必须严格依照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的抗辩主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显有失公允。鉴于唐山三岛自2014年11月接收项目投入使用起，已经长达数年，一审法院判令其一次性全部支付剩余尚欠工程款，并无不妥。
三、律师评析
结合上述最高院案例，回到本文开头提到的问题，笔者认为可以以下几个方面来考虑：
1、双方约定本案合同价款采用“固定总价”方式，并且明确“一次包死、不作调整”，因此只要工程质量合格，是否审计不影响按照约定的总价支付工程款。
2、审计部门对建设资金的审计，是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，属于纵向的行政管理关系，而双方之间建设施工合同的履行是平等主体之间的民事关系，两者不属于同一法律关系，所以应遵循民事法律规范中的意思自治原则，按照双方当事人在合同中约定的结算方式执行（本案中为固定总价）。再者，审计结果不宜作为结算依据，与其客观性有一定关系，特别是在施工方已完成全部工程量、工程质量合格并且已提交全部竣工结算资料时，由于施工方并不是被审计对象，无权对审计行为提出抗辩或救济，因此审计结果直接适用于施工方对其极其不公平。
3、2017年6月5日，全国人大常委会法制工作委员会作出的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函[2017]22号）规定：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”由此可见，国家最高立法机关已经否定了把审计结果作为工程款结算前提这一错误做法。
4、根据全国人大常委会法制工作委员会的意见，国务院法制办公室专门发布《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函[2017]447号），要求各省、自治区、设区的市人民政府对各地政府规章进行梳理和审核，不能再把审计结果作为结算工程款的前提条件加以规定。
5、2020年2月26日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号），其中第（七）条“切实减轻企业资金负担”规定：
“加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。优化农民工工资保证金管理，疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金。”
综上所述，本案双方明确约定案涉工程价款为“固定总价”，现在工程质量经验收全部合格，并且四条道路已经交付投入使用，该政府部门的合同目的早已实现，而A公司的合同目的却因该政府部门单方的原因迟迟不能实现。在全国人大、国务院、住建部均发文制止把审计结果作为工程款结算前提的情况下，该政府部门应当向A公司支付剩余的工程款。
作者简介
桑中伟
北京市京师（郑州）律师事务所律师
执业领域
诉讼：公司领域（股权转让、公司增资、股东纠纷）；合同领域（买卖合同、建设工程合同）；劳动领域（竞业限制、股权激励）；
非诉：企业法律顾问、法律尽职调查、企业并购重组、员工股权激励、涉外合同审查（俄语）、不良资产处置、债权融资计划、PPP项目、税务筹划。