困境与选择：集权与分权间的垂直管理
董 娟
摘要：垂直管理由于其在组织结构、领导体制、平衡分权以及加强中央集权方面所发挥的重要职能，在我国集权与分权之间扮演了重要角色。然而，由于垂直管理部门组织内部缺乏有效的考核制度、外部缺乏有力的监督机制，导致垂直管理部门与地方政府间矛盾重重。垂直管理混乱。因此，为了进一步深化我国行政体制改革，建设服务型政府，应从微观上建立有效的垂直管理部门内部考核机制与外部保障机制，从宏观上合理界定中央与地方的事权范围，规范垂直管理部门与地方政府间的关系，从而在集权与分权之间寻求解决“条块”矛盾的平衡点。
关键词：中国政府；垂直管理；集权；分权
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003-1502(2009)04-0025-06
集权与分权历来是我国国家建构过程中难以平衡的一对矛盾。“条块”矛盾能否妥善解决在一定意义上对国家稳定、社会发展都具有举足轻重的影响。以当代中国政府间纵向权力的配置而言，建国初期高度集中的政治经济体制，通过中央计划指令调拨的方式，在集中了有限资源发展生产的同时，遏制了地方政府发展经济的积极性，造成了社会经济发展的迟缓；而分权改革在充分调动地方积极性的同时，造成了地方保护主义盛行，中央政府的权威与控制力受到影响。为了保障政令畅通，破除地方保护主义，提高行政效率，实行垂直管理就成为惯性选择。然而，实践证明，垂直管理并非包治百病的仙丹。例如，食品药品监管部门尽管早在近10年前就已经实行了垂直管理，然而问题依然层出不穷，近期就有“三鹿牌婴幼儿奶粉”、“齐二药”等事故的频频发生。就当代中国政府的垂直管理而言，党的十七大报告中明确提出“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。可见，随着我国政府行政体制改革的进一步深入，加强垂直管理的规范化、制度化建设成为建设服务型政府过程中面临的重要课题。
一、当代中国政府垂直管理的产生
任何一种管理模式的产生都是基于一定的理论与现实土壤，垂直管理也不例外。伴随着国家的形成。垂直管理便开始出现。我国政府垂直管理的产生既有其理论依据，也有其现实依据。
(一)垂直管理产生的理论依据
1按行业划分进行垂直管理有助于行业组织内部的沟通。具体来讲，在一定地域内如省、市范围内。打破原有地区界限按照行业系统和隶属关系建立“上管下”的垂直管理模式，有助于同一行业内部之间进行沟通、组织、协调。从而及时发现问题、解决问题。以我国税务管理部门为例，垂直管理便于税务组织内部人员及时了解同行业各企业的经营和纳税情况，对经营活动进行对比分析，发现问题；同时有助于税务部门加强同企业主管部门的联系，从而使纳税方面的问题得到及时解决。
2“由上到下”的直线型垂直领导体制有助于避免地方保护主义的干扰，提高行政效率。直线型垂直领导体制使得垂直管理部门不受所在地政府管辖，有助于保证政令畅通、提高行政回应l生，克服地方保护主义对贯彻执行中央政策以及行政执法过程的人为干扰，提高行政效率。以我国统计部门为例，由于统计数据在客观上是对各地经济发展速度以及地方官员政绩起衡量作用的重要依据，因此易于受到地方政府的行政干扰，导致理应客观公正的统计数据成为“魔方数字”、“儿戏数字”。因此，为了防止地方政府对于统计工作的人为干扰，北京市从2006年年底前开始通过将乡镇统计科室从乡镇剥离，成立隶属于区县一级统计局的统计所，从而成为全国范围内率先实现统计垂直管理的地区。
(二)垂直管理产生的现实依据
1加强中央集权的有力手段。统一与秩序历来是我国国家治理的首要目标，通过垂直管理实现权力的集中，有助于防止地方势力膨胀威胁中央权威。因此，垂直管理作为加强中央集权的重要手段在我国古代就已经开始实践了。早在秦汉时期，国家便通过对重要领域的直接管理加强中央对地方的控制。秦始皇统一全国后，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”。“监”作为中央派到郡的监察机构只对中央负责而不受地方管辖。汉代的“十三州刺史部”作为中央派出监察、控制地方的监察机构也仅受其上级派出单位直接领导。此外，“凡郡县出盐多者置盐官，主盐税。出铁多者置铁官，主鼓铸。有工多者置工官，主工税务。有水池及渔利多者置水官，主平水收渔税。在所诸县均差吏更给之，置吏随事，不具县员。”可见，对涉及国家经济命脉的重要矿产物资进行垂直管理也是当时中央政府重要职责所在。垂直管理不仅是我国古代国家加强中央集权的重要手段，同时对于当代中国政府的国家治理同样具有不可忽视的重要意义。新中国成立后，在“第一个五年计划期间普遍采用了纵向领导方式，地方政府的职能部门对上级的相应职能部门负责，一直延续到北京的部委。这一制度使中央部委实现对行政管理最大的控制，并促进了下级专门部门的发展”。而改革开放以来尤其是1994年分税制改革以来，我国政府的分权改革在激发地方政府积极性，促进社会经济飞速发展的同时，也造成了中央与地方政府间“条块”矛盾日益突出，中央政府集中控制力相对下降等问题。因此，随着1998年人民银行撤销省级分行，设立9家大区制分行，进行垂直化管理后，紧接着银监会、证监会、保监会、省级以下工商管理机关也纷纷被垂直管理了。2000年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局实行了垂直管理。后来，统计、国土、煤监，几乎所有重要的执法部门都逐渐实行垂直管理了。一时间垂直管理似乎成为摆脱地方保护主义的灵丹妙药。可见，垂直管理在我国国家建构过程中一直存在且扮演着重要角色。政治实践过程中，一旦我国中央政府集中控制力下降，垂直管理便成为惯性选择。
2控制分权的平衡器。垂直管理一定意义上具有控制分权超越底线的平衡器的作用。改革开放30年来，我国“中央与地方关系的调整从传统体制下的行政性分权逐渐朝行政性分权和经济性分权相结合的方向发展，调动了地方政府的积极性和创造性，极大地解放了地方生产力”，但也存在一些问题。其中，如何寻求政府间纵向权力的配置问题即集权与分权二者间平衡点成为核心问题之一。地方政府作为“经济人”，其行为受经济理性的驱使，具有趋利性、非规范性的特点，行政性分权过程中中央政府宏观调控能力的弱化最终导致了其对地方政府控制力的下降，地方政府权力扩大，一定程度上影响到中央权威。为了遏制行政性分权下过分膨胀的地方保护主义带来的一系列不良后果，从而引发了地方重要行政、执法部门从地方政府组织序列中脱离出来，成为中央或省级部门的垂直部门，即中央政府通过将部门重要领域的权力“上收”，试图克服由于前期分权造成的中央集中控制力下降等问题，最终实现权力配置关系的动态平衡。《瞭望》新闻周刊载文指出，近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理即“垂直管理”有加强的趋势。
一定意义上可以说，近年来日益升温的垂直管理是为了应对分权过度造成中央权威受影响而产生的，是为了平衡分权，加强中央集权的应急措施。
总之，垂直管理对于我国单一制国家结构形式的维系无疑具有一定的作用。垂直管理通过对地方重要部门管理权的“上收”，有助于摆脱来自地方政府的掣肘，尤其对于海关、国税等肩负特殊职能的部门而言，有助于提高行政执法效率。对于防止地方保护主义。加强中央集中控制力无疑具有积极意义。
二、当代中国政府垂直管理的现状
垂直管理也称“垂直领导”，作为一种类别的国家行政机关，从上到下实行独立、统一领导的制度。实行垂直领导的国家行政机关，从中央到地方构成一个系统，不列入地方组织序列，只在遵守法律和政策方面接受地方政府的监督，业务上不受地方政府的指挥和干预。由于垂直管理在机构设置、领导体制方面具有加强中央集权的作用，从而成为我国国家治理过程中不可或缺的重要手段。
(一)当代中国政府的垂直管理
“国家和下级行政单位之间的关系是中国政治制度中一个最复杂的问题。该制度在其分配正式权力方面是高度中央集权化的。中央机关也许会把某些职能和权力分配给下级，但保留了收回这些权力或干预其贯彻执行的权威；权力分散并不保证下级有永久或自主地行使自己的权力。”垂直管理作为中国政府加强中央集权的有效手段，一定意义上正是通过中央保留了“收回”以及干预地方政府的权力，从而实现了集权与分权间的动态平衡，并为国家的秩序与稳定提供了有力的保证。然而，集权在为国家的秩序与稳定提供了有力保证的同时，却又以社会经济发展活力的缺失为代价。改革开放以前我国高度集中的计划经济体制便是对此的生动说明。因此，为了改变集权体制带来的弊端，我国1978年开始实施的改革开放即是以权力“下放”为主要特征的变革。但是，以行政性分权为主要特征的改革在打破过去集权模式的同时，一定程度上造成了中央对地方政府集中控制力下降的局面。垂直管理作为中央政府遏制地方保护主义、确保政令畅通的管理模式开始广泛运用于我国一些重要相关部门，如安全机关、海关、国家税务机关、外汇局、粮食局、煤矿安全监察局、地震局、气象局、测绘局、出入境检查检验机关、烟草局、邮政局、物资储备局、海事局、央行、证监会、保监会、银监会、电监会、工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督、国家土地督察局、审计署驻各地特派办、财政部驻各地财政监察专员办、环保执法监督机构、统计局驻各省调查队等等，并存在逐渐加强的趋势。
(二)当代中国政府垂直管理的类型
当前我国的垂直管理部门众多，种类多样。就目前我国政府的垂直管理部门而言，根据不同的标准可以分为以下几类。
1根据垂直领导部门的不同可以分为中央垂直管理和省、自治区、直辖市垂直管理。由中央部门直接领导的设在地方并从事地方性工作的部门即中央管理部门，主要包括安全机关、海关、国家税务机关、外汇局、粮食局等20多个部门；由省、自治区、直辖市直接领导的设在市(州、盟)、县(市、旗)的诸如工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督等部门被称为省、自治区、直辖市垂直管理部门。
2根据垂直管理的权限范围可以将我国的垂直管理部门划分为全垂直管理、半垂直管理和边缘化管理。所谓全垂直管理，就是人、财、物全部实行垂直管理，有的组织关系也在上级管理部门，除了所在地之外，基本上和县级政府脱离了关系。这主要包括工商、税务、银行、电信等部门。半垂直管理即这些部门的人事管理归“条条”，经费保证则归地方。边缘化管理就是人、财权都在县里，但是在人事任用上要征求“条条”的意见，而条条的意见往往又是决定性的。
此外，除了越来越多的部门垂直管理机构，还出现了越来越多的跨省区的大区督察机构，这是基于特殊管理使命产生的来自不同中央部门的跨省区的大区机构。近年来在我国的许多中心城市如上海、广州、成都等地已经聚集了众多的此类机构，如银监、证监、审计、环保、国土等大区机构。不可否认，垂直管理对于保证中央政令畅通，增强行政回应性，平衡前期改革由于分权过度造成的中央控制力下降等方面均起到了积极作用。通过垂直管理，中央政府的宏观调控能力切实得到了加强，行政执法过程中面临的地方保护主义消极因素一定程度上得到遏制。然而，随着近年来被垂直管理的部门数量的不断增多，我国政府的垂直管理也出现了一些问题亟待解决。
三、当代中国政府垂直管理面临的困境
近年来我国随着被垂直管理的部门数量的增多，垂直管理部门暴露出的问题也逐渐增多。当前我国政府的垂直管理带有很大的盲目性和临时性，这从根源上讲是由于我国政府的垂直管理部门在权力运行过程中缺乏相应的法律、制度保障，具体表现在垂直管理部门组织内部缺乏激励制度，外部缺乏监督机制，从而加剧了垂直管理部门与地方政府间的“条块”矛盾，导致垂直管理乏力。
(一)垂直管理部门组织内部缺乏有效的激励考核制度
就内部组织而言，“垂直式组织是一种包含许多层次的金字塔结构，实行纵向管理，从下到上是信息传递，从上到下的决策输送，下情通过层层机构传至最高决策层，上情也是通过这层层机构下达到基层的执行部门，每个职员被定位在某一个以功能为核心的部门”。因此，构成了由上到下决策到执行的单向度特点，较之于其他部门组织，垂直管理机构更具有专业分工、逐级负责以及科层制的特点。然而，当代中国政府的垂直管理并非一种成熟的管理体制，更多的是为了免受地方政府干预所采取的权宜之计。因此，就垂直管理部门内部而言，缺乏有效的激励考核制度。在此情形下，垂直管理部门内部人员的升迁原则上主要取决于系统内部上级单位的评价，但是由于上级部门远离垂直管理部门，从而使得考核制度本身的可操作性令人怀疑，而监管更是由于鞭长莫及从而形同虚设。加之，垂直管理部门组织内部人员编制、人员流动的相对固定性，从而导致了组织内部人员工作缺乏动力，组织僵化、缺乏活力。
(二)垂直管理组织外部缺乏有效的监督机制
垂直管理体制下在人事、经费、编制等方面均由“条条”管理，因此，上级“条条”集行政管理、行政执法、行政监督于一身，具有很大的自由裁量权。然而，我国政府对于垂直管理部门的机构设置、组织运作以及组织监管都是散见于有关各行业的组织法及地方法律、法规当中，并没有就垂直管理本身进行单独立法，导致垂直管理部门法律法规的提出、修改缺乏制度性、程序性、规范性。此外，垂直管理部门由于远离上级监管部门，分散在各个基层，因此无法完全摆脱地方政府的影响。加之所在地地方政府对其行为不具备监管权力，从而更容易滋生腐败行为。以郑筱萸案为例，1998年郑筱萸就任药监局局长后通过集中权力
继而启动药监局药品监督管理体制改革方案，实行省以下药品监督管理系统垂直管理。随后通过修订《药品管理法实施办法》(修订)，将原来的“生产”改为“上市销售”，同时更改药品审批程序，由原来从专家库中随机遴选专家参加评审改为内审，修订后的法案漏洞随即成为药监部门寻租腐败的通道。可见，政府改革过程中必须首先搞好与各项改革相关的各种法律、制度建设，否则改革不仅无法达到预期的效果，反而为各种不法行为提供了规避制裁的可乘之机。
(三)垂直管理部门与地方政府间“条块”矛盾加剧，垂直管理乏力
我国实施垂直管理的目的在于缓解中央与地方政府间的“条块”矛盾。然而，近年来随着我国政府垂直管理力度的加大，垂直管理部门剧增的同时，中央与地方政府间的“条块”矛盾也随之增加。据粗略统计，全国各类垂直管理部门近三十种，并且有继续增加的趋势。仅以吉林省通化市的二道江区政府为例，根据该区政府网站显示，全区政府部门数量为21个，其中就存在国税、地税、工商、统计、公安、国土、运管等12个垂直管理部门。垂直管理部门的增多一定程度上破坏了我国地方政府组织结构，损害了地方政府组织体系的完整性。结构的健全、体系的完整是保证组织功能发挥的必要条件，如果过多的职能部门被随意变为垂直管理、划归上级管辖，必将造成地方政府组织功能的残缺，从而最终影响其行政效能的发挥。此外，组织环境对于组织职能的发挥势必造成一定影响。垂直管理部门职能的正常发挥必然会与所在地地方政府产生关联，因此，试图通过垂直管理完全避免地方政府的干扰仅仅是一种理论设想。如果盲目将“一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷'垂直，容易造成中央职能部门与地方的对口部门联成一线。各垂直部门注重对主管部门负责，有可能忽略当地发展实际，加剧'政出多头、部门打架等现象，降低行政效率，损害政府权威”。而中央政府将过多的权力“上收”，不仅会影响地方政府管理职能的有效发挥，对现有地方政府的稳定格局形成冲击，同时造成中央政府任务过多、不堪重负，从而进一步加剧了“条块”矛盾。
总之，偏好垂直管理者呼吁加强垂直管理，其主要目的是为了防止地方政府的干预，而垂直管理对于防止地方政府干预所能起到的实际效果，由于当前我国政府垂直管理自身的特点决定了这种影响与作用也仅仅具有临时性的特点，较之于制度化的权力制约机制而言，缺乏制度性、长期性和稳定性。加上我国地域广大，经济发展的非均质性决定了各地经济发展的差异性，当前的垂直管理模式类似于一刀切，忽视了地方特点，而不是因地制宜。因此，也就无法从根本上避免所在地地方政府权力的干扰，解决“条块”矛盾带来的一系列弊端，导致了垂直管理乏力。
四、当代中国政府垂直管理的路径选择
“小政府、大社会”是现代国家政府的发展趋势，政府除了充当“守夜人”的角色之外，对于社会发展而言只是仲裁人与宏观调控者，对于中央政府而言，管理的事务过多、过细不仅造成自身公务繁重、不堪重负，同时降低了行政效率。笔者认为，当代中国政府垂直管理过程中所面临的诸多问题应主要从微观和宏观两个层面进行应对。
(一)微观上建立有效的垂直管理部门内部考核机制与外部保障机制
1应建立起科学合理的垂直管理组织内部考核机制。垂直管理的理论假设是“权威的配置与各个等级相适应，即层次越高，权威越大。尽管绝大多数情况下这是一个合理的假设，但在某些情况下，层次的增加仅仅是一些现象，并不代表权力的配置也相应变化”。以垂直管理部门为例，提高部门管理的层级并不必然带来管理绩效的提高。管理绩效主要取决于管理部门内部诸多因素的合理配置。垂直管理由上到下的直线型结构，仅仅在组织结构上凸显了上级对下级直接控制，并不必然导致垂直管理部门内部组织运转的高效率。因此，建立组织内部有效的激励制度对于垂直管理部门组织效率的提高同样重要。因而，寻求刺激垂直管理部门内部人员工作的积极性，建立有效的内部人员考核系统，在当前我国政府的垂直管理过程中应当引起足够的重视。可以将垂直管理部门内部的民主考评、网上公开评议、上级单位评议相结合，以三者的综合评定成绩作为对组织内部人员进行奖惩的最终依据，尽可能公平、公正地对垂直管理部门人员的工作进行绩效考核，从而提高部门组织效率。
2应加强垂直管理部门的法律化、制度化保障，建立多渠道的监督机制。我国的垂直管理部门大都具有独立性、封闭性的特点。从行业划分来看，大都属于强调业务敏感性与保密性，以及具有行政执法功能的部门。而这些履行重要职能的垂直管理部门，由于不受所在地地方政府的监管，仅受上级派出单位的管理，从而形成了当前我国政府垂直管理过程中“看得到的管不到，管得到的看不到”的尴尬局面。此外，由于长期以来专门性垂直管理法律、法规的“缺位”，我国政府的垂直管理更多地带有临时性、人为性、随意性的特点，成为徘徊在集权与分权之间，解决二者平衡问题的惯性选择和权宜之计。因此，加强垂直管理部门运行的外部保障机制是当前规范垂直管理部门的重要问题之一。首先，要制定垂直管理部门法，通过专门性法律法规将垂直管理部门内部的组织构成、人事任命与安排、考核体系以及具体运行机制法律化、制度化。其次，程序的合法性是保证法律结果公正性的必要前提。因此，要以专门性法律、法规的形式对我国政府垂直管理过程中，垂直管理部门的设立、监管、废除进行详细规定。再次，对于垂直管理的专门性法律法规的修改、变更、废除，也必须使之法律化、制度化，通过设定严格的法定程序避免垂直管理被随意使用、更改，通过制度建设从根本上避免类似郑筱萸案的发生。最后，建立全方位有效的监督体系。通过网络，建立公开、透明的监管体系。在进行法律监督、制度规范的同时，充分利用各种有利条件建立社会监督、网络监督、人大监督等多渠道综合的监督体系。
(二)宏观上合理界定中央与地方的事权范围，规范垂直管理部门与地方政府间的关系
我国政治权力结构内部张力的来源之一就是“条条”对“块块”的抑制力以及“块块”对“条条”的分离力㈣。“条块”矛盾始终是困扰我国中央与地方政府关系的主要问题之一。因此，要想从根本上解决“条块”矛盾，关键在于明确中央与地方政府间事权界限，规范垂直管理与地方政府间的关系。
1通过制定相应的地方政府组织法律，将地方政府的组织管理权限制度化、法律化、清晰化。垂直管理最主要的目的是为了避免地方政府对于行政执法过程的干预，而地方政府几乎所有的行政执法机关都存在对中央权力干预的可能性，因此，必须以法律的形式将二者的关系制度化、规范化。对于涉及国家安全与关系国家经济命脉的重要部门，如海关、海事、邮政、铁路、地质等部门必须由中央政府直接进行管理，
中央政府必须在人、财、物等方面对这些部门进行直接管理，完全与地方脱钩，从而保证以上关系国家经济命脉的重要部门由中央进行全局性统筹安排。对于地方政府具有优势的管理领域应借鉴国外先进经验，通过委托、代理的方式交由地方政府进行管理。在环境行政管理上，美国是由州政府负责执行，联邦政府负责制定环境标准、审查州的实施计划。而在联邦德国，联邦环境部的主要职责是立法，执行则主要由各州承担。法国和意大利则是将执行权交由地方环保部门，环境部则通过设立派出机构对执行情况进行监督。国外绝大多数国家，无论是联邦制还是单一制，在环境行政管理上均没有实行中央垂直的统一领导。目前仅有俄罗斯在环境行政管理上实行纵向的统一垂直管理，但垂直管理在多大程度上强化了该国的执法环境并不明确。可见，合理划分中央与地方政府间的权力界限，既能将中央政府从繁重的工作压力中解脱出来，以便集中精力进行政策制定和宏观调控，同时有助于提高地方政府的积极性。此外，以法律、制度的形式实现权力划分，更能从根本上避免中央与地方政府的利益博弈，提高行政效率。
2垂直管理必须把握合理的度。通过制定法律对于垂直管理机构的产生方式、机构设置、绩效考核、机构监督、人事任命等诸多方面进行规定，从程序上保证垂直管理的合法性。由于地方政府在政府管理过程中具有垂直管理所无法替代的重要功能，诸如政策制定更能够因地制宜，更能有效地实现监督与管理。因此，不能将垂直管理的有效功能无限放大，不能将垂直管理模式滥用，应根据需要对确实需要垂直管理的部门进行垂直管理，将垂直管理制度化、法律化、合理化、程序化，从而克服以往垂直管理的随意性、人为性、临时性等弊病。此外，解决“条块”矛盾、寻找集权与分权间的平衡点，是我国国家建构过程中所要着力解决的问题，处于集权与分权之间的垂直管理是否可行、垂直管理的范围、限度等，一定程度上都将成为影响中央与地方政府间权力合理界定的重要因素。因此，必须通过法律形式合理界定我国中央与地方政府间的事权范围，规范垂直管理部门与地方政府问的关系。
总之，通过以上举措，使中央与地方关系法律化、制度化、规范化。通过在垂直管理部门与地方政府之间建立良好的沟通互动机制以及组织外部建立全方位网络化的监督机制，从根本上实现垂直管理的合理化与合法化，从而最终实现垂直管理部门与地方政府间关系的规范化，为进一步深化行政体制改革，建设服务型政府奠定基础。
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