海南省海口市美兰区人民检察院
最高检大检察官带头办案,四级检察院合力化解行政争议
登门沟通打开“心门”
张雪樵(右二)等最高检办案组成员在陈某家里。
最高检办案组成员在江苏省盐城市大丰区政府。
陈某签订和解协议。
2019年12月18日上午,从北京出发的早班机落地江苏盐城。乘坐这班飞机抵达的最高人民检察院副检察长张雪樵、第七检察厅副厅长张步洪、检察官张立新一刻也没有停留,直接乘车到盐城市大丰区,敲开了一扇紧闭的门。此行,也悄悄打开了一件纠缠七年之久的行政争议案件双方当事人的“心门”。
几个月之后的2020年7月22日,行政争议双方签订和解协议。8月11日,协议内容已经全部落实。这起历经七年长跑的案件终于画上了句号。
诉到最高法的一起行政争议
事情还得从头说起。
2012年初,大丰市(现大丰区)政府启动城西菜市场建设,这也是当年市政府为民办实事重点工程项目之一。项目启动后,拆迁搬迁工作随即开始进行,从2012年4月18日至2012年5月17日,为期一个月。
陈某的房屋在拆迁范围内,但是因未达成拆迁补偿协议,当时未被拆迁。2013年6月6日,陈某的房屋被拆除公司拆除。
之后,陈某以其房屋被他人损毁为由,向原大丰市公安局报警要求处理。大丰公安局于2013年9月3日以信访事项告知单,告知陈某所反映的事项是政府征地拆迁,不属于公安机关受案范围。
而陈某则认为,有人损毁了他的财产,大丰公安局未依法立案查处追究损毁其财产的责任人的法律责任,于是,向原大丰市法院起诉。大丰市法院经审理认为,该案不属于行政诉讼受案范围,作出不予受理的裁定。陈某不服,继续向盐城市中级法院上诉,向江苏省高级法院申请再审,均被驳回。陈某向江苏省盐城市检察院申请监督,检察机关作出了不支持监督申请的决定。
随后,陈某又依据大丰公安局之前给他出具的信访事项告知单,把区政府告上了法庭。2015年8月18日,陈某起诉至盐城市中级法院,请求法院确认区政府拆除行为违法,并判决区政府赔偿损失。审理中,大丰区政府提交了南通市通州区鑫乐建筑拆除有限公司(下称鑫乐拆除公司)出具的一份情况说明。鑫乐拆除公司称“2013年6月,位于盐城市大丰区幸福菜场(城西菜市场)地块的一栋房屋(后经了解户主是陈某)当时为空置状态,被我公司拆工队擅自拆除,我公司当时不知情。”
盐城市中级法院于2016年3月11日作出驳回起诉的裁定,主要理由是,陈某提交的公安机关信访事项告知单,不能证明房屋系区政府拆除的事实。鑫乐拆除公司的情况说明则可以证明涉案房屋并非是被告大丰区政府拆除。
陈某不服,提出上诉。2016年8月26日,江苏省高级法院作出维持裁定。陈某又向最高人民法院申请再审。同年12月30日,最高法驳回陈某再审申请。
谁该承担责任?
对于最高法的再审裁定,陈某依旧不服,又向江苏省检察院申请监督。案件兜兜转转又回到了原点,陈某的房屋到底是谁主张拆的?拆除公司和区政府之间有关系吗?应该谁来承担责任?这也是该案争议的焦点。
“如果没有政府委托,民间拆除公司无权实施拆除房屋行为,而且该公司也没有拆除房屋的原因与动机。如果是被该公司擅自拆除,公安机关应当追究其刑事责任,但是公安机关审查后认为没有犯罪事实发生,因此才未予立案。”江苏省检察院承办检察官程元杰审查后表示。
经过调查核实,2018年12月13日,江苏省检察院向最高检提请抗诉,案件由第七检察厅负责办理。
审查该案期间,承办检察官张立新、检察官助理解允石到盐城市大丰区进一步调查核实,取得了更深入的进展。经询问大丰区拆迁管理办公室、区城市建设指挥部、区城市资产经营有限公司等相关部门相关人员,调取相关文件资料,搜集到大量证据材料,足以将陈某的诉求与大丰区政府应当承担责任联系起来。
原来,当时的大丰市政府为了拆迁工作顺利开展,成立了城市建设指挥部,主要行使相关的城市建设政府职能,城西菜市场工程由城建指挥部全面负责拆迁的相关事宜,包括拆迁补偿款项的审核发放。资产经营公司是大丰区政府的国有独资公司,是代表政府作为拆迁人,受政府委托建设拆迁安置房。资产经营公司又委托百润发公司对城西菜市场实施拆迁。百润发公司代替政府与城西菜市场拆迁户签订协议,实施拆迁。实际将陈某房屋拆除的鑫乐拆除公司又受聘于百润发公司。房屋拆除时,百润发公司未与陈某达成补偿协议。
看似复杂的关系中已经明确,该案是政府通过委托第三方公司的形式,主导和组织实施集体土地房屋拆迁引发的行政争议,拆迁的责任主体和实际受益者均是大丰区政府。
“有了这些前期的调查核实,后期的化解就更有底气了。”在张立新看来,要做到精准监督,就要把案件事实搞清楚,这是化解工作的前提和基础。
“这次来,是想帮你们解决问题”
第七检察厅办案期间,最高检部署开展了“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动,该案被列为重点案件来办理。为实质性化解行政争议,张立新、解允石一方面调查核实、搜集相关证据,一方面释法说理,希望能促成陈某与区政府达成和解。在与大丰区政府相关负责人沟通时,对和解提出了明确原则,政府补偿须在合法的前提下考虑陈某的合理要求,有依据、有原则、有底线,并希望加快工作进度,尽量在20天内达成调解。若陈某要价太高、远超合理范围,政府方面也不能为调解而调解,调解不成该案将继续通过诉讼渠道解决争议。与陈某面谈时,陈某本人也表示有调解意愿。
“大丰区政府希望与陈某达成和解,陈某也表现出积极态度。但经过多次协商、几次反复,双方在赔偿数额上始终未达成一致。调解工作进行近一个月,陈某要求数额远远超出当地同类动迁户所得补偿标准,也超出当地政府正常的接受范围。”双方互不相让,调解也僵住了。
这时,张雪樵副检察长了解该案后明确表示,最高检要带头直接下基层参与争议化解,并且他将作为办案检察官直接参与办理这起“硬骨头”案件,还计划直接到大丰参与争议化解。
2019年12月18日,由张雪樵、张步洪、张立新组成的临时办案组来到大丰区再促双方和解。为避免给当事人带来心理压力,此次办案组到大丰,未通知任何人,乘坐出租车直接到了陈某家里。
“你的案子经最高检审查,事情的来龙去脉我们都清楚了,这次来,是想帮你们解决问题。”张雪樵首先向陈某介绍了来意。看到三位最高检检察官直接登门,陈某也有些惊讶。
“关键问题是怎么赔偿,你现在有什么要求?”在陈某家里,陈某向几位检察官表达了诉求,还是坚持之前提出的远超合理范围的赔偿诉求。
“现在的赔偿比拆迁时高些是合理的,但也要有一个合理的范围,我们肯定会考虑你的合法诉求,政府也有政府的难处。如果走诉讼程序,可能还需要很长时间,拖下去对你们也不利。”办案组耐心倾听,询问当地房价,同时向陈某释法说理。张雪樵与陈某推心置腹谈话近两个小时,一方面向其表明检察机关将尽力督促相关行政赔偿问题依法解决,另一方面劝其放弃缺乏依据而又过高的不合理诉求。
张雪樵副检察长亲自面谈后,陈某的态度发生了变化,从索要高额补偿费用向逐渐平和的方向转变。
当天下午,办案组一行又与大丰区政府有关人员座谈,了解政府在合理范围内能够承担的赔偿上限。张雪樵指出,法治政府建设最重要的是诚信建设,政府的诚信问题是影响党的形象问题。
此行,也向陈某和区政府表明了最高检解决问题的诚意,区政府态度也很积极。
当晚,办案组乘机返回北京。办案组决定,若仍不能达成和解,将会通过公开听证化解争议,把双方之间“谁怕谁”的对立心态转化为“谁欠谁”的是非责任。
秉持客观公正立场,兼顾监督公权与保障私权
办案组大丰之行后,一边继续与双方协调,一边筹备公开听证的工作。公开听证主要围绕赔偿方案展开,比如双方赔偿方案是什么、是否合法合理合情、双方赔偿方案的差距是多少、愿不愿各退一步来达成和解等问题。
办案中,张雪樵三次批示本案的化解行政争议工作既要以人民为中心,体现检察机关为大局服务、为人民司法的立场,坚持运用法治思维和法治方式,保护公民合法权益,又要防止国有资产流失,实现行政相对人正当诉求的实现与保护国家利益和社会公共利益的平衡,努力实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
今年6月,张雪樵收到了陈某的来信。信中说:“你为我的案子来我家,辛苦了,我深表感谢。”他也进一步表达了希望尽快和解的意愿。
作为办案组成员,张雪樵委托张立新很快给陈某回了电话,告知陈某,最高检办案组认为,目前大丰区政府的赔偿方案已经尽了最大的诚意。
“如果是张雪樵副检察长认可的方案我就认可。”电话里,陈某知道自己的来信最高检很重视,非常高兴,对解决问题也更加积极。
凡事成于细。张雪樵又对拆迁款的给付方式包括汇入账户,充分保证当事人的自由支配权,提出了工作建议,希望彻底消除陈某的顾虑,真正化解争议。
7月5日,陈某向大丰区检察院为其提供的援助律师进行赔偿数额咨询,主动下调了要求赔偿数额。7月22日,陈某与大丰区政府签订和解协议。
张雪樵表示,对于行政机关侵害申请人合法权益的违法行政行为,检察机关不能无视,不能等。对申请人过高的诉求,其中合法合理合情的部分,也是政府应当承担的法律责任和社会责任。但对于其中不合法也不合理的诉求部分,不仅是政府不应当承担的,也是申请人应当放弃的。
上下联动,四级检察机关合力化解
因为办案时处于疫情防控阶段,最高检办案组无法再次直接与陈某和区政府面对面沟通,更多的工作由江苏省检察院、盐城市检察院和大丰区检察院积极作为,四级检察机关互相协调合力完成。
今年1月23日,第七检察厅将该案作为最高检挂牌督办的行政争议化解案件,交给江苏省检察院办理。江苏省检察院确定由分管副检察长作为包案领导,负责化解陈某行政争议案。陈某开始不明确列出自己的具体损失和赔偿请求,要求大丰区政府先提出赔偿方案。通过努力,江苏省检察院承办人摸清了陈某的具体诉求和区政府的赔偿底线,为双方进一步沟通、化解争议打下了坚实基础。
盐城市检察院指导大丰区检察院综合采用向陈某提供法律援助等多种形式,进一步梳理问题症结,表明检察机关的立场和态度,阐明法律规定和国家政策。
其间,大丰区政府成立由副区长牵头的争议化解工作专班,就该案开了调处会。会上把陈某从2012年以来的诉求全部梳理了一遍,发现陈某并无明确赔偿方案,最高的赔偿诉求达到了600万元。
会后,大丰区检察院检察长许正胜协调区司法局为陈某联系了一位法律援助律师。“开始对办理这个案件也没有太大信心,最高检领导直接参与指导办案,四级检察院联动,上下协调,也为办案注入了强大动力。”许正胜说。在张立新手机中,与他的通话短信记录也有满满好几页。
“张雪樵副检察长在陈某一案化解工作陷入僵局的时候,作为主办检察官加入办案组,组织指挥行政争议化解的各项工作,先后和双方当事人进行面对面的坦诚交流,激活赔偿主体的积极性,敦促申请人直面问题,回归理性索赔。事实证明,每一个行政争议的实质性化解,都需要有关各方相向而行。检察院领导亲自办案,或者在办案的关键环节亲自出面,更加直观准确地向当事人传递检察机关的判断和意图,这本身就是检察机关表现出的诚意和决心。”张步洪表示,行政诉讼监督案件到了检察机关,均是关系到当事人重大切身利益,在检察环节要兼顾保障私权和监督公权双重目标。
在四级检察机关的努力下,行政机关和陈某之间有了沟通、协商的可能性。“面对申请人明显过高且没有法律依据的诉求,是行政争议和信访案件中比较普遍的情况。检察机关参与实质性化解行政争议应当秉持客观公正的立场,运用法治思维和法治方式,监督违法,而不是纵容不法。”作为这起案件的承办检察官之一,在张雪樵看来,检察机关实质性化解行政争议,力促和解,是希望在定分止争的同时,引导行政机关和社会公民依法做事,依法维权。