河南179个产业集聚区究竟该何去何从？
作者：李俊鹏
大鹏视野战略策划中心 主任
十年回望
河南省产业集聚区历经十年发展，反映出河南省及各市县近十年的城镇化、工业化进程，产业集聚区影响着县域经济发展、城乡产业布局、产业发展方向、人口就业流动等，甚至直接影响着每个城市的空间拓展方向。
2009年4月，河南各市县规划启动建设产业集聚区，产业集聚区成为河南推进工业化、城镇化的重要抓手，产业逐步由原来的分散状态向集聚区集中，同时带动农村人口到城镇就业居住，产业集聚区实现从无到有、从小到大，规模总量持续增长，实现从零散布局无序发展向集中布局集群发展转变。
2018年河南省产业集聚区工业增加值占全省工业增加值的比重达到71.6%，对全省工业增加值贡献率更是达到97.3%，拉动全省工业增加值增长7.0个百分点，发挥了核心作用。依托产业集聚区，全省已经培育出了洛阳智能装备、漯河食品、商丘纺织服装等19个千亿级产业集群，以及127个百亿级特色产业集群，形成了一批特色鲜明、竞争力强的区域品牌。
历经10年建设发展，产业集聚区已经成为河南经济发展的重要增长极、产业转型升级和产业集群培育的重要平台、县域经济发展的重要载体和城镇化发展的助推器。
结合发布的历年产业集聚区考核晋级结果，截止2019年，河南省共计有产业集聚区179个，其中六星级产业集聚区1个，为郑州航空港产业集聚区，五星级产业集聚区1个，为郑州经济技术产业集聚区，四星级产业集聚区1个，永城市产业集聚区，三星级产业集聚区11个，二星级产业集聚区44个，一星级产业集聚区54个。其中郑州航空港产业集聚区、郑州经济技术产业集聚区已经形成河南省产业发展的高地，引领全省产业发展，郑州航空港产业集聚区得益于国际机场和富士康的发展，进而带动临空制造、临空物流等临空经济和相关配套产业的发展。郑州经济技术产业集聚区目前已经形成汽车及零部件、装备制造两大千亿级高端制造产业集群，有中铁工程装备、郑煤机、宇通客车等龙头企业。
河南省产业集聚区近年晋级考核结果
注：笔者整理
四星级、五星级、六星级产业集聚区数量有所提升，低等级产业集聚区逐步向高等级转变，特别是三星级产业集聚区数量逐步增加趋势明显。其中永城市产业集聚区首次晋级四星，民权县产业集聚区、夏邑县产业集聚区、虞城县产业集聚区、沈丘县产业集聚区、太康县产业集聚区、驻马店市产业集聚区首次晋级三星级产业集聚区。以上产业集聚区之所以能晋级，多因为已经形成了独具特色的优势产业集群，诸如永城市产业集聚区的新材料产业集群，民权产业集聚区形成了以冷藏汽车、冷柜、冰箱为主导的制冷产业链，成为中国“冷谷”，沈丘县产业集聚区则在金丝猴集团入驻后，带动华电集团、宁波克浪集团、湖南家家面业等数十家企业进驻，形成了百亿级食品产业集群，此外还有许昌电力装备集群和发制品集群、长葛的有色金属集群、长垣的起重产业集群、睢县的制鞋集群等都是依托产业集聚区的发展而形成的。
伴随生态文明的提出以及国土空间规划的推进，城市发展从“外延式扩张”向“内涵式增长”的转型，产业从劳动、资源密集型向技术、知识密集型转变，城市用地从“增量扩张”向“存量提质”转变，产业集聚区也即将进入“精明增长”、高质量发展的新阶段。
六大问题
当前我国城镇化水平已经突破60%，城市建成区的改造提质将成为未来城市工作的重要方向之一，城市建设的重点转入对存量的提质增效阶段，这对于代表城市产业经济和空间布局的产业集聚区来说，将是一个重大考验。
“城市体检”是做好城市规划建设工作提出的要求，是以问题为导向推动城市发展方式转变的切入点，是全面了解城市发展规律的有效途径，也是支撑未来城市高质量发展的有效手段。
对于河南各地市来说，“城市体检”势在必行，而对于产业集聚区的“体检”更是应该率先启动，需要重新审视目前产业集聚区面临的问题。目前河南产业集聚区面临哪些问题呢？
1、重增量、轻存量
通过对河南现有179个产业集聚区规划建设用地的对比分析发现，各地市基本都希望扩大产业集聚区建设用地面积，有的甚至要扩大2-3倍，而产业集聚区现状建设用地却存在“土地闲置”、“粗放低效利用”、“僵尸企业“、”闲置厂房”等问题，有的产业集聚区存在投资规模小、用地效率低、投入产出不达标等问题甚至土地厂房闲置。
河南省部分产业集聚区现状用地和规划用地规模一览表
注：笔者整理
在新的国土空间规划大背景下，对于一般县来说，未来开发建设将由“增量建设为主”转向“存量提质改造和增量结构调整并重”，甚至资源依赖型城市以及人口净流出县城的建设空间将出现“收缩”，因此寄希望大规模扩张城市建设用地指标来支撑城市发展的思路已经难以为继，未来产业集聚区的发展应从土地依赖转向创新驱动。
2、重集聚、轻集群
产业集聚区企业多通过招商“集中”于产业集聚区，多数企业缺乏产业关联相互独立，无法形成有效产业链和集群，从各产业集聚区的主导产业定位来看，全省共计179个产业集聚区，其中竟有68个园区将装备制造作为主导产业，多数集聚区主导产业数量较多且主导产业特色不明确，这样在主导产业培育和重点企业招商过程中容易产生同质化恶性竞争，导致产业在全省范围内出现“小集中、大分散、聚而不群”的格局，无法集中优势资源和精力打造“重量级”级特色产业集群。
以装备制造为主导产业的产业集聚区一览表
注：笔者整理
3、重产业、轻服务
从目前河南众多产业集聚区的功能来看，除了郑州经济技术产业集聚区、郑州高新技术产业集聚区、郑州航空港产业、洛阳经济技术产业集聚区、洛阳高新技术产业集聚区等几个园区功能相对复合，具备生产、科研、商业、居住、公共服务等综合功能，其余大部分产业集聚区，特别是位于县域范围的产业集聚区基本以生产制造为主，注重工业生产，忽视科研、孵化、创新等生产性服务以及各项生活配套服务，导致产业集聚区功能单一、形态单调，创新能力不足，出现“城市功能建设滞后于产业功能发展，生活空间发展落后于生产空间发展”的产城分离现象。
4、重数量、轻质量
当前部分产业集聚区单纯追求产业规模、GDP增长、税收总量，却忽视园区单位用地产出效率，因此亩均税收、亩均利润、研发投入强度、单位能耗总产值较低等问题比较明显。
5、重外来、轻本土
目前河南多数产业集聚区注重对于外来企业的引进，而忽略自身已有本土企业的培育，这样不利于根植性更强的特色优势产业和产业集群的培育。产业集聚区发展中，注重对龙头企业的导入和扶持，特别是对于战略性新兴产业，则竞争激烈，导致产业结构趋同，而对于初创型、小微企业则扶持力度不足，特别是针对小微企业税、融资等相对不足，不利构建完善的企业梯度体系。
6、重约束、轻运营
当前河南省各个产业集聚区多是由地方主导，园区规划建设、产业确定、企业招商、运营基本均由地方全程负责，但随着产业集聚区数量增多、规模增大，问题和矛盾逐步凸显，由于缺乏专业的运营团队导致不少园区资源闲置浪费，运营的核心问题就是园区的定位、推广和服务，尤其是“定位”，一定要在大范围经济圈价值链、产业链中找到差异化优势，避免同质化。未来产业集聚区运营上逐步由专业公司按照市场化规则独立运营。
六大策略
1、分区分类，特色发展
结合省里关于推进县域经济高质量发展指导意见，将全省县域划分为优化开发县市、重点发展县市、生态功能县市三大类，针对不同类型的县市，立足资源禀赋、区位特征、产业基础等，对各县市的产业集聚区进行分区分类指引，找准路径、发挥优势，突出特色，优化开发县（市）的产业集聚区要突出转型提质，壮大优势产业集群；重点发展县（市）的产业集聚区要突出特色高效，积极发展特色产业集群；生态功能县（市）要突出环境保护，提升生态产品供给能力，产业集聚区则重点发展资源环境可承载的适宜产业，走具有特色的高质量之路。
从分区指引上来看，针对郑州大都市区、洛阳都市圈的产业集聚区未来应该突出创新，重点占据科技研发、高端制造等产业链价值链高端环节，同时强化产城融合和功能多元复合，实现从产业集聚区向综合城区转变。对于远离都市区一般县域的产业集聚区则重点突出自身产业特色，培育具有地域特色的优势产业集群，诸如长垣的起重产业集群、民权的制冷产业集群、睢县的制鞋集群、沈丘和临颍的食品产业集群等，形成自己的产业品牌，形成县域经济竞争核心优势，走出各具特色的县域经济高质量发展路子，在全省范围内重点培育10个左右具有核心竞争力的市域千亿级产业集群，分行业打造20个左右县域特色产业集群。
2、功能复合，产城一体
随着产业集聚区产业结构从“劳动密集型—资金密集型—技术密集型”不断升级，生产空间与生活空间的联系将会更密切，现代服务业发展需要紧密结合生活空间，而生活服务功能与生产功能的融合将有助于创新型产业的发展。产业集聚区的功能应该更加复合综合，以人为中心，通过产业、居住、服务配套等多元业态的融合发展，创造高品质生活生产环境，实现职住平衡，合理安排生产、生活空间，布局人才公寓、商业、文化、教育、医疗等生活服务配套，位于都市区周边且条件较好的县域产业集聚区，可以高起点建设新型产业功能区，积极谋划以“产业新城”为主要形态，统筹城市功能和产业功能。
3、控制增量，做优存量
对产业集聚区新增项目建设用地诉求要严格控制，改变粗放供地方式，重视土地出让前的用地需求研究，加强供地时序约束，对一些规模较大，分期实施的大中型工业项目，按照“总量控制、分期供地、限期开发”的思路，预留规划用地范围，按照生产建设进度、投资强度以及亩均产出效率进行分期供地；对企业部分土地尚未落实项目投资建设的，或已批土地尚未建设的，不再安排新增建设用地。
对于生态功能县市的产业集聚区，在生态文明建设背景下，则应选取适合本地资源环境承载能力的产业，并适当压缩园区建设规模，控制无序蔓延。
调整优化产业集聚区空间布局，挖潜存量土地，盘活利用废弃低效产业用地，对低产、低效、破产、闲置企业，应收回土地，重新进行招商引资，引进重点项目，盘活有限的土地资源，提高亩均投资强度和亩均产出效益，产业集聚区增加值占县域工业增加值的比重达到72%以上，工业用地亩均税收达到11万元以上。对批而未用土地，严格按照节约集约用地标准，核减用地规模，重新安排使用。
4、创新运营方式
因地制宜鼓励采取地企合作型开发和企业主导型开发运营方式，推进产业集聚区公司化运营，产业集聚区逐步向服务角色转型，将运营等逐步转向专业化公司；从运营上，由专业公司按照市场化规则独立运营；从产权结构上，引入公司股权制，地方入股，由多元主体参与。地方不能以招商为唯一要务，由地方主导向地方引导转变，坚持“小地方大服务”理念，更主要是回归服务和营造好的营商环境，充分发挥企业的运营优势，提升用地开发效率，从土地开发、产业培育、企业导入、开发运营、后续发展等制定完备可操作的实施流程，提升运营专业化、市场化水平。
整合全省县级投融资平台，划归至某一个或几个平台并壮大实力，形成市级综合性投融资平台，集中力量办大事，实现“1>N”。做强地方产业基金，推动产业与金融融合发展，助力战略性产业、标杆性园区、龙头性企业、示范性项目加速发展。
明确产业集聚区土地开发奖惩退出方式，真正打破以往粗放的传统发展方式，因地制宜同步创新人事薪酬制度，打破“干多干少一个样”的薪酬平均分配方式，将职工的收入与岗位职责、发展业绩直接挂钩，突出绩效工资占比，合理拉开收入层次，调动员工干事创业的热情。
5、推进区中园布局建设
推动在各个产业集聚区以区中园形式布局建设一批高端产业园、生产性服务业专业园、专业孵化园、返乡创业园、中小微企业园，进行统一规划和整体开发，培育一个龙头，聚集一批企业，形成产业链条，企业之间互相配套，引导特色产业集群发展，创新区中园发展方式，积极承接省外及发达城市产业项目落地。同时针对省内成功的产业园区发展方式，可以推广到省外进行发展。
6、探索飞地招商新方式，建设飞地园区
2017年发布关于支持“飞地经济”发展的指导意见，支持“飞地经济”和“飞地园区”，意在打破招商中的区划界线，促进各项资源要素在区域之间和市县之间的自由流动。对于沿海发达度地区，由于土地资源紧张，中心城市普遍面临着寻找产业外溢空间的诉求。飞地经济可以让发达区域在不改变区划的情况下， 把产业等要素从发达地区转移到欠发达地区的产业园区。双方在产业规划、基础设施建设、税收分配等方面制定某种合作体系，实现双赢。
在国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，中西部地区作为国内大循环的战略腹地，迎来了承接产业转移、加快自身发展的重大机遇。河南应抓住承接产业转移重大机遇，积极融入双循环新发展格局，其中“飞地经济”将成为河南各县市以及产业集聚区未来发展将是一个重要方向。
河南各县市产业集聚区可以按照“共建、共管、共享”原则，加强与发达地区产业园区进行合作，打破区划限制，通过跨空间的经济开发，实现协同发展，将国际或沿海成功产业园区的产业项目、资金、技术、经验等转移过来，在产业集聚区合作建设“飞地型”园区或跨省合作园区。