最高法判决：未经征收直接将集体土地登记为国有违法

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申1065号孙秀荣、河南省郑州市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书本院经审查认为，根据一、二审法院查明的事实，案涉土地原系寺坡村民组所有的集体土地，2004年11月，寺坡村民组就案涉土地向郑州市人民政府申请进行国有土地使用权登记。2006年4月6日，寺坡村民委员会召开村民代表大会，通过了《郑州市金水区岗杜村民委员会寺坡村民组全体村民（代表）大会关于本村集体土地依法转为国有土地的决议》，后相关部门对涉案土地进行了地籍调查、权属审核等程序，2007年郑州市国土资源局向郑州市人民政府进行请示，经批准，郑州市人民政府为寺坡村民组颁发了被诉的郑国用（2007）第0709号国有土地使用权证。寺坡村的案涉土地性质原为集体土地，未经征收，郑州市人民政府以寺坡村民代表大会决议将案涉集体土地确认为国有土地，为寺坡村民组核发国有土地使用证，缺乏法律依据。但案涉地块已另行出让并办理新的不动产权证，且已开工建设，一、二审法院从社会公共利益的角度考虑,判决确认被诉颁证行为违法并无不当。评点：集体土地变为国有是否只有通过征收一途，这是基层经常提出的问题。有地方提出县政府是否可以通过“村改居”的方式将集体土地变为国有土地，也有的问县政府能否直接将集体土地确权为国有土地，甚至有地方未办理土地征收手续补偿安置完直接将集体土地出让给企业并颁发国有土地使用权证。这些都是错误的。我国1982年《宪法》规定的：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”法学界一般认为是一种征收，明确了国有土地和集体土地的权属和界线。《土地管理法》明确规定由乡级以上政府处理土地所有权和使用权争议，按照处理决定确定土地所有权和使用权（1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第58条）。生效的处理决定是土地登记的依据（2003年原国土部《土地权属争议调查处理办法》第31条）。对于尚未明确权属的土地，可以根据《确定土地所有权和使用权若干规定》予以明确。但是对于已经明确权属乃至登记发证的集体土地，不能直接通过政府确权方式改变为国有土地，这是对集体合法财产权利的侵害。2004年之前，不少地方通过将农民转为城镇居民即“村改居”的方式将原来农民集体所有的土地转为国家所有的土地。其中最典型的例子就是深圳。深圳从1993年开始通过村改居的方式将集体所有的土地转为国家所有的土地，2004年深圳将全市户籍人口全部改为城市居民，全部的集体所有土地也都转为国有，使其成为中国首个无农村无农民无集体土地的城市。这种做法规避了国家的征地审批手续。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定：“禁止擅自通过'村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部《关于对<土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号）明确规定：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。因此，在城市建成区，即使绝大部分土地都已被征收，且村民已成建制转为居民，剩余少量的居民自用的宅基地的权属性质仍然属于集体所有。本案直接将集体土地登记为国有土地的做法，实质上是缺乏登记原因的虚假登记。根据国土部、中农办、财政部、农业部2011年《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定，严格禁止搞虚假土地登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地的，不得登记发证，造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。国家土地督察上海局在我省督察时发现类似情况是发现一宗撤销一宗。所以登记不是万能的，想怎么登就怎么登，虚假原因登记一经查实不但要撤销登记，还要追究相关人员的责任。历年发表文章从违法建筑登记谈不动产登记审查范围民法典对不动产登记的三大影响已抵押的不动产转让时如何办理转移登记能否用更正登记撤销不动产登记能否将不动产登记到死者名下出让合同约定移交给政府的幼儿园，如何办理不动产登记带建筑物的国有土地出让后如何登记司法视角下的不动产登记焦点问题自然资源调查、确权和登记的关系探析统一登记制度下存量房网签备案的定位和走向（一）统一登记制度下存量房网签备案的定位和走向（二）宅基地三权分置的内涵、障碍和出路（深度分析）一房多卖时占有与合同网签备案哪个优先（一）不动产权属纠纷只能由民事诉讼来解决（二）非住宅建设用地使用权期间届满后的续期与登记海域使用权和土地重叠的原因分析及对策建议国有土地使用权出让合同的性质再探析土地调查的地类与不动产登记不一致的，以何者为准农村房地一体不动产登记的现状、障碍和对策不动产登记行为性质与机构定位不动产转移登记，配偶是否必须到场申请公证遗嘱能否直接办理不动产继承转移登记夫妻一方持离婚协议书可否申请不动产转移登记卖房人在登记申请前死亡的，  如何办理不动产转移登记转移登记时发现不动产存在违法建筑如何处理购房合同解除后，已登记的不动产怎么办？法院判决履行不动产转移登记法定职责如何登记不动产单元如何分割登记不动产登记机构可以依职权注销查封抵押登记么继承权公证被撤销登记机构是否要撤销登记不动产登记存在程序瑕疵是否可以撤销登记撤销登记的法理及其适用请注意！不予受理更正登记有法律风险不动产登记有错误，怎么办？浅谈物权法上不动产登记错误的类型划分与立法建议最高法判决：申请更正登记应当提供充分证据证明登记错误超值抵押并非不动产登记障碍民间借贷办理不动产抵押权登记的障碍、风险和责任抵押权转移登记容易混淆的几个问题抵押权主合同期限变更登记的法律研究境外法人是否可以作为抵押权人申请不动产抵押登记银行续贷如何保持抵押权顺位登记思考不动产登记簿如何体现抵押合同的“担保范围”未经抵押权人同意能否转让房产适用从属性原理登记各类常见抵押权适用从属性原理登记各类常见抵押权在建建筑物未建部分能否抵押房屋租赁权性质及登记研究采矿权不动产登记怎么做，有剩余储量是否必须延续国有建设用地使用权出让合同法律性质探析