新《老年人权益保障法》解读

随着我国人口老龄化快速发展、困难老人数量增多、家庭养老功能明显弱化，1996年颁布施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》（下称“旧法”）需要进一步完善。为此，十一届全国人大常委会第三十次会议，12月28日表决通过修改了《中华人民共和国老年人权益保障法》，修改后的新《中华人民共和国老年人权益保障法》（下称“新法”）自2013年7月1日起施行。“新法”认真总结实践经验,把成熟的具有普遍意义的好经验、好做法上升为法律,以增强法律的适用性。“新法”从“旧法”6章50条3600字扩展到9章86条8000字。主要体现在有关家庭养老支持、老年监护、长期护理保障、老年宜居环境等方面的规定中。一、“新法”体现四大民生热点一是吃饭问题：基本养老保险保障生活。“新法”明确规定，国家通过基本养老保险制度，保障老年人的基本生活。国家根据经济发展以及职工平均工资增长、物价上涨等情况，适时提高养老保障水平。二是疾病风险：长期护理保障逐步开展。为有效应对老年人可能面临的失能风险，“新法”规定，国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。“新法”还规定，国家通过基本医疗保险制度，保障老年人的基本医疗需要。有关部门制定医疗保险办法，应当对老年人给予照顾。三是服务需求：发展城乡社区养老服务。“新法”规定，老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人。“新法”还明确，地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。四是社会参与：丰富老人精神文化生活。“新法”规定，国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。国家和社会采取措施，开展适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。二、“新法”是在老龄化背景下完善的养老法律制度，主要体现在六大特点一是“积极老龄化”理念贯穿始终。积极老龄化就是要以积极的态度、积极的政策、积极的行动应对人口老龄化,全社会积极接纳老年人,形成良好氛围；各方面积极做好老龄工作,促进老年人的保障、健康、参与、发展；老年人积极面对老年生活、保持身心健康、参与社会发展,提高生活品质；青壮年也要积极为未来养老做好物质和精神准备。二是合理定位家庭、政府、社会的责任。家庭养老是我国的传统。随着老龄化的加剧、人口流动性的增强以及人们观念的变化,家庭趋向小型化,家庭养老功能明显弱化,养老不再只是家庭内部的问题,而成为一个重大的社会民生问题,这意味着政府和社会要承担更重的养老责任,坚持政府主导、全社会共同参与。三是着力构建中国特色社会养老服务体系。“新法”规定:“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”四是设专章规定老年宜居环境建设。老年宜居环境,主要是指环境规划和建设应当符合老龄化发展要求,适应规模日益庞大的老年人口对城乡规划、公共基础设施、社区环境以及家居住宅等的通用性和特殊性需要,为老年人日常生活和参与社会创造安全、便利、舒适的环境。五是创设老年人监护制度。老年人随着年龄的增长,在精神上、身体上以及智力上都发生着不可逆转的退行性变化,许多老年人特别是高龄老年人表达和维护自身权益的能力出现不同程度的欠缺,需要监护人帮助其实现权利。六是进一步弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德。这是老年人权益保障法的立法宗旨,修订后的法律通篇都体现了这一宗旨,创设了一系列新的重要制度,如建立老年人节日制度。三、 “新法”与“旧法”相比主要新增内容解读（一）“新法”第一章总则，由“旧法”的9条扩展到“新法”的11条。主要增加了以下内容:一是集中规定了老年人享有的基本权利,主要是从国家和社会获得物质帮助,享受社会服务和社会优待,参与社会发展和共享发展成果等权利。二是规定积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。这一规定明确了应对人口老龄化的战略定位,对于我国在“未富先老”的特殊国情条件下实现经济社会可持续发展具有重要意义。三是从经费保障、规划制定和老龄工作机构职责三个层面进一步明确政府发展老龄事业,做好老年人权益保障工作的职责。四是强化了老龄宣传教育,以进一步增强全社会老龄意识,营造敬老、养老、助老的良好氛围。五是增加了有关老龄科研和老龄调查统计制度的规定。六是增加了对参与社会发展作出突出贡献的老年人给予表彰奖励的规定,以鼓励老年人继续为国家建设作贡献。七是规定每年农历九月初九(重阳节)为老年节。（二）“新法”第二章家庭赡养与扶养，由“旧法”的10条扩展到“新法”的14条。首次创设规定老年监护制度，为保障失能失智老年人的人身财产权益,在深入研究我国《民法通则》有关监护的规定,并借鉴国外经验的基础上,创设了老年监护制度。主要规定了以下内容:一是对家庭养老作了重新定位。将现行法“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”。二是进一步明确了赡养人对患病和失能老年人给予医疗和照料的义务。三是针对现实中老年人住房等财产权益易受侵害以及老年再婚配偶法定继承权难以保障等问题,进一步加强了对老年人财产权益的保护。四是充实了精神慰藉的规定。五是增加了有关组织应当对不履行义务的赡养人和扶养人予以督促的规定。六是原则规定了国家建立健全家庭养老支持政策。七是还完善了赡养协议的相关规定,增加了禁止对老年人实施家庭暴力的内容。（三）将“旧法”的第三章收养的效力中的20条内容和第四章收养关系解除中的3条内容，归纳整理增加为：“新法”的第三章社会保障、第四章社会服务、第五章社会优待、第七章参与社会发展等4章41条。主要规定了以下内容:一是新增了“逐步开展长期护理保障工作”的内容。“新法”在护理保障方面规定国家逐步开展长期护理保障工作,鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务,对生活长期不能自理、经济困难的老年人,地方政府应视情况给予护理补贴。在养老和医疗保险方面,“新法”在社会保险法关于基本养老和基本医疗保险规定的基础上,进一步规定要建立多层次的养老和医疗保险体系,逐步提高保障水平。在社会救助方面,新法规定对经济困难的老年人,应当给予生活、医疗、居住等多方面的救助和照顾,还对流浪乞讨、遭受遗弃等生活无着的老年人的救助作了专门规定。在社会福利方面,规定国家建立和完善老年人福利制度,并吸收地方的实际做法,规定了高龄津贴制度。二是新增了“规范养老服务收费项目和标准”的内容。“新法”增加规定：“各级人民政府应当规范养老服务收费项目和标准，加强监督和管理”；养老机构变更或者终止的，“有关部门应当为养老机构妥善安置老年人提供帮助”。目前有不少的地方养老机构收费比较混乱，有的养老机构在变更或者终止时对入住的老年人没有给予妥善安置，为加强对养老机构的监督和管理，促进养老机构规范健康发展，新法增加了上述规定。三是新增了“政府应当支持养老事业发展”的内容。“新法”明确了政府支持养老服务事业发展的责任。“新法”确立了社会养老服务体系的框架,即“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”,这是我国多年实践经验的总结,并在国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、社会养老服务体系建设规划等国家重要文件中确认下来；总结实践经验,对居家养老服务、社区为老服务作了原则规定；明确了政府支持养老服务事业发展的责任；加强对养老机构的管理,规定了养老机构设立条件、准入许可和变更、终止等制度,明确了相关对养老机构的管理职责；加强养老服务队伍建设,主要规定了养老服务人才培养、使用、评价和激励制度；加强养老机构运营中的纠纷处理和风险防范；完善医疗卫生服务。此外,“新法”还对发展老龄产业等作了补充规定。四是新增了“完善计生家庭老人扶助制度”的内容。“新法”增加规定：“国家建立和完善计划生育家庭老年人扶助制度。”为了扶助农村计划生育家庭老年人，2004年以来我国对农村实施计划生育家庭的老年人每月给予一定奖励，“十二五”期间计划将这项措施惠及城市实施计划生育家庭的老年人。为此，新法增加上述规定。五是新增了“对外埠老年人实行同等优待”的内容。“新法”确立了对常住在本行政区域内的外埠老年人实行同等优待的原则,倡导全社会优待老年人。“新法”进一步充实了现行法有关老年优待的内容：规定县级以上政府及其有关部门应当根据情况制定优待老年人的办法,逐步提高优待水平；丰富了现行法有关司法救助、法律援助、医疗服务、参观游览、乘坐公共交通等方面对老年人给予优待和照顾的内容；增加了一些新的优待内容,主要是为老年人及时、便利地领取养老金、结算医疗费等方面提供优待,在办理涉及老年人重大人身财产权益事项时提供优待等。六是新增了“老年人依法设立自己的组织”的内容。“新法”增加了老年人可以依法设立自己的组织并开展活动的内容。“新法”的参与社会发展一章还规定,在制定涉及老年人权益的法律法规和政策时,应当听取老年人及其组织意见。“新法”还对老年人劳动保护以及发展老年教育作了补充规定。（四）“新法”增设“第六章宜居环境”共7条。主要对国家推进老年宜居环境建设作了原则规定,以便为制定相关配套法律法规和政策提供依据：一是“新法”明确国家责任,概括规定了老年宜居环境建设的总体要求；二是“新法”规定了政府加强老年宜居环境建设的主要任务；三是在具体环境建设上,重点规定了无障碍环境建设,这主要是考虑到残疾人中有相当一部分是老年人,老年人随着年龄增长所面临的失能或者残疾的风险会逐步提高,无障碍是老年宜居环境的一个基本要求。四是“新法”还对老年友好型城市以及老年宜居社区建设作了规定。（五）“新法”第八章法律责任，进一步充实和完善了有关法律责任的规定。由“旧法”的6条扩展到“新法”的11条。主要增加了以下内容:一是“新法”增加了擅自举办养老机构、养老机构及其工作人员侵害老年人权益以及政府行政管理部门失职渎职的法律责任；二是“新法”增加了违反优待义务的法律责任；三是“新法”增加了违反涉老工程建设标准和不履行无障碍设施维护管理职责的法律责任。四是“新法”根据人民调解法、行政处罚法、治安管理处罚法、刑法等有关法律的规定,对现行法律关于家庭成员纠纷处理,干涉老年人婚姻自由,侮辱、诽谤、虐待、遗弃老年人法律责任的条款作了修改完善。