翟磊｜地方政府政策的精准性及其提升——基于“制定机构—政策工具—目标群体”互适框架

作者简介

翟磊，南开大学周恩来政府管理学院副教授，中国政府发展联合研究中心研究员。

内容摘要

公共政策是政府治理的基本手段，政策的精准性是政策有效执行的前提，如何在评价政策'精准性'的基础上提出改进建议，已成为政策分析的重要议题。基于史密斯政策执行过程模型和政策工具理论，从主体、内容、客体维度出发,可以建立起分析政策精准性的'制定机构—政策工具—目标群体'三维互适框架。通过对T市发布的211份复工复产政策文本的分析,发现当前存在政策制定机构各自为政、政策工具未能覆盖供需闭环以及目标群体难以'对号入座'等问题,应从推进政策制定的机构间协同、改善政策工具的整体结构和强化政策工具的'顾客'导向三个方面进一步提升政策的精准性。

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问题的提出

“精准化”思想产生的现实基础是需求的差异化，消费者对产品和服务需求的差异化促使企业开展精益化、定制化生产，而公共服务需求的差异化则成为公共政策精准化改革的动力。制定和执行精准性政策，促进公共政策走向更高水准的科学性及有效性，既是社会发展“倒逼”的结果，也是政府自身能力提升的必然进路。

所谓“精准”，可以分解为“精细”与“准确”：“精细”更多地着眼于过程，通过持续的流程优化以提高整体质量和效率；“准确”则更多地着眼于结果，在实行相应的制度、政策、措施后，全面实现预期目标并取得预期结果。公共政策“精准化”的理论渊源具有典型的多学科交叉特点，孔德的社会科学理论、涂尔干的社会分工理论为公共政策的精准化提供了社会学基础，罗西瑙对治理的界定以及全球治理委员会对治理理念的推崇从政治学视角促进了公共政策精准化的实践发展，工商管理领域的“精细化”“精益化”等理论则为公共政策精准化提供了工具层面的支撑。在上述多学科研究的基础上，学者们从理论与应用两个层面对公共政策的“精准性”问题开展了研究工作。在理论研究层面上，普遍认同的观点是实现公共政策“精准性”必须具有明确的问题意识，强化政策过程中调查研究工作的重要性，充分了解问题的关键主体、关键环节，以及目标群体的政策需求；在此基础上，合理确定政策目标，提出具有针对性的政策措施，从而高效地解决问题，确保政策本身的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性。在应用研究层面上，近年来针对“精准扶贫”政策的研究较多，主要从政策执行过程和政策执行效果评价两个角度展开研究工作，提出了提升政策与农村贫困人口需求的契合度等对策建议。此外，还有一些针对养老、社会保障政策精准性的研究，提出应完善政策工具，为政策的执行效果评估和体系构建提供保证。综上所述，对于政策精准性的研究总体集中于目标阐释、过程研究和效果评价三个方面，但对于政策精准性的度量尚未提出有效的框架和方法，这也为进一步研究留下了空间。如何构建政策精准性的系统性分析框架？如何对政策的精准性进行有效测度？只有解决这些问题，才能识别出政策中存在的“不精准”问题，并有效提出提升政策精准性的对策建议。

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政策精准性的分析框架：制定机构—政策工具—目标群体

如何对政策的精准性进行操作化的定义？王春城提出，“政策精准性”从根本上源自其核心要素，主要取决于对政策主体的精准规定、对政策客体的精准界定、对政策目标的精准设定、对政策工具的精准选定。这一观点与政策执行理论具有很多共同之处，例如，史密斯政策执行过程模型认为，政策执行效果受到理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素的共同影响；霍恩-米特模型认为，公共政策执行的六大关键因素包括公共政策目标与标准、公共政策资源、公共政策执行方式、公共政策执行机构的特性、政策执行的系统环境以及政策的目标群体的态度；政策工具选择的修正主义理论认为，一种政策工具只有在以政策工具特征为一方，与以政策环境、目标和目标受众为另一方之间相匹配的时候才是有效的。由此可以看出，政策的精准性是以有效执行为最终目标和归宿的，并非仅仅停留在对政策工具或政策内容的静态分析层面，而是要基于政策执行过程进行动态分析。地方政府政策精准性分析的框架可以从以下三个维度构建：政策制定机构对政策工具选择的精准性、政策工具结构的精准性以及目标群体的精准性。（见图1）

（一）政策工具选择的精准性

政策的精准性取决于政策决策的过程、决策与执行的耦合程度等源头因素。具体到地方政府层面，政策制定机构即为政策执行机构，政策工具选择的精准性直接决定了政策执行的有效性。对政策工具选择精准性的分析应包含两个层面：一是机构层面，具体分析各机构的政策工具选择精准性，重点考虑部门职能、资源与政策工具之间的匹配性；二是地方政府整体层面，基于部门间协同视角分析政策工具选择的精准性，其目标在于优化政府政策资源配置的结构和有效性。

（二）政策工具结构的精准性

政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体方式和手段。政策工具作为实现政策目标的具体手段，对于政策运行的效果有着重要的影响。在有关政策工具分类的研究中，最具代表性的是将政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型。政策工具结构的精准性应重点分析政策工具的覆盖范围与使用频率是否与政策需求相匹配，即政策工具是否存在结构不均衡或与需求脱节等问题。

（三）目标群体的精准性

任何一个公共政策都有其特定的目标群体，目标群体的界定是否精准，是决定政策执行效果的关键因素，是确保公共政策“接地气”、可执行的重要因素。公共政策的目标群体是指公共政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发挥作用的社会成员。作为公共政策的需求方，政策能否精准满足其需求，成为制约公共政策执行“最后一公里”的关键。

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政策精准性评价：以T市复工复产政策为例

选择复工复产政策作为分析对象的原因主要有四个方面：第一，政策制定环境特殊，在疫情应对期间，各级政府、社会各界的目标实现了高度统一；第二，政策制定与执行涉及多层级、多部门，具有较高的复杂性；第三，较为公认的模型解释力不足，根据迈特兰德（Matland）提出的政策执行模糊冲突模型，复工复产政策的模糊性与冲突性均较低，这种情境下政策执行的成功是可以预期的，然而，现实情况并非如此；第四，压力型体制下“九龙治水”问题突出，中央层面的高位驱动在中国是一种极为有效的推动方式，但是在复工复产政策执行中，压力体制带来了多部门的同时响应，组织内部的层级控制关系很难在协调和控制不同组织间的行为中发挥作用。

目前已经有学者对中央层面的复工复产政策工具进行了分析，但仅停留在工具层面。基于政策“精准性”的分析框架，对 T 市复工复产政策进行系统性分析，可以提升政策的“精准性”，促进政策执行效果“落地”。

研究所使用政策文件的检索方式为各政策制定机构的门户网站，时间范围自疫情发生至 2020年 4月 30日，即 T 市将重大突发公共卫生事件应急响应级别由一级调整为二级之日。政策文件类型包括通知、通告、意见、函、实施细则等，共计收集到 211 份。按照“政策编号—序列号”的编码形式，对每份政策文件中涉及的政策工具进行编码，编码总量共计2903条。

（一）政策制定机构的政策工具选择

T 市政策制定机构包括市委市政府组成机构、市人大常委会、垂直管理部门在 T 市的派出机构、临时机构和市辖区政府。T 市有关复工复产的 211 份政策文件中，市级共计 34 个机构发布了129 份，市辖区政府发布了 82 份。

通过对相关文献的梳理，可以将政策工具分为三大类，17 种具体的政策工具。供给型的政策工具指 T 市政府直接向企业提供复工复产所需要的相关要素，包括推动复工复产的资金投入、人力资源支持、科研技术支持、信息支持、平台支持、基础设施保障、能源物资交通等生产配套保障，共计 7 种。需求型的政策工具是指 T 市政府为稳定企业复工复产的市场而提供的支持，减少外部因素对企业复工复产的干扰，包括政府采购、服务外包和贸易管制 3种。环境型工具指的是 T市政府通过优化区域与产业环境，间接推动企业复工复产的各类措施，具体包括疫情防控、税收优惠、金融支持、流程优化、法规及管制、策略性措施，加之其他公共服务支持，共计7种。

1. 市级机构的政策工具选择

在发布政策文件的 34个市级机构中，排名前十的机构所发布的政策文件数量占到市级机构发文总量的73%。这十个机构所选择的政策工具类型统计数据见表1。

上述各机构使用的政策工具数量均不止一种，其中最多的是 T 市工业和信息化局，使用了 13种不同的政策工具，占到全部 17种政策工具类型的 76.47%。从政策工具角度出发进行分析，共有13 种政策工具被两个及以上机构采用，呈现出“政出多门”的整体特征。

2. 市区两级政府的政策工具选择

从政策工具选择的层级来看，供给型和需求型政策工具均具有市级政府主导的特点，其中供给型政策市级政府采用频次为214次，区级政府为118次，市、区政策工具频次比为1.814；需求型政策工具市级政府采用频次为 7 次，区级为 3 次，市、区政策工具频次比为 2.333（见下页表 2）。这两种类型的具体政策工具中，除了资金投入外，市级政策工具使用频次均为区级的 2倍以上。而资金投入这一政策工具的区级使用频率明显高于市级，且市区两级政府使用频次共计 106 次，由此看出，政府对复工复产的资金支持具有高度分散的特点。市区两级政府环境型政策工具的使用频次基本相当，市、区政策工具频次比为 1.082。其中疫情防控政策工具的使用频次，区级政府明显高于市级政府，这也是疫情防控中压实属地责任的必然要求。

（二）政策工具的结构特征

根据 T 市复工复产政策工具分布的统计结果（见表 3），三种类型的政策工具中环境型政策工具所占比重最高，供给型政策工具次之，而需求型政策工具则处于相对匮乏状态。

环境型政策工具的总体占比高达 88.22%，其中疫情防控工具占比 26.386%，可见 T市在推动企业复工复产时对于疫情的防控丝毫没有松懈。流程优化工具占比为 29.693%，各机构积极推动开展网上办、不见面等各项政务服务，在方便企业的同时也减少了疫情传播的风险。策略性措施主要包括工作机制建设、责任落实、加强宣传等组织保障类措施，从其总量和占比可以看出对政策落实的关注程度较高。同时，环境型工具中法规及管制工具占比达 8.198%，反映出 T 市在推动企业复工复产时较为注重秩序的维护和监督。

供给型政策工具中占比较高的是资金投入和人力资源支持。针对“保就业”这一目标，既采取了一系列政策维护企业职工的权益，也注重对企业进行多种形式的用工补贴，从而一方面满足企业复工复产的用工需求，另一方面提高就业比例。但是，供给型政策工具中的基础设施保障和信息支持两项合计占比不足1%，这说明T市在推动企业复工复产的过程中在增加基础设施和信息资源的供给上是有所欠缺的。

相较于环境型和供给型政策工具，需求型政策工具则处于一种极度匮乏的状态，其数量占比仅为 0.34%，其中贸易管制类政策的数量为 0，该类政策主要包括各类关税和非关税措施对进出口贸易的管制。在 T市企业复工复产的过程中，重新打开和稳定市场非常重要，且 T市拥有港口优势和自贸区政策优势，如何在疫情影响下有序恢复对外贸易对于复工复产具有显著影响。但从统计数据看，目前 T 市仅有的需求型政策工具基本集中于政府采购，例如，政府对企业多生产的重点医疗防控物资进行兜底采购、收储等。因此，在后续支持企业复工复产的政策制定和优化上，有必要逐步弥补需求型政策工具的缺口。

（三）政策工具对目标群体的覆盖

T 市企业复工复产政策的目标群体就是各类市场经济主体，主要可以从三个维度进行划分：一是按照其行业归属分类，在《国民经济行业分类》中共计列出了 20个行业门类，其中的 18个门类绝大部分均为市场主体，包含 90 个大类；二是按照规模分类，国家统计局印发的《统计上大中小微型企业划分办法（2017）》中，将企业分为大、中、小、微四类，此外，个体工商户也是重要的市场主体类型；三是按照登记注册类型分类，根据国家统计局发布的《关于划分企业登记注册类型的规定》，具体分为内资企业、港澳台商投资企业、外商投资企业三大类，共计 18个类型。复工复产政策中有一部分是具有普适性的，但也有很多是专门针对一部分企业类型的。因此，政策工具与目标群体需求之间是否精准匹配，在很大程度上影响着企业复工复产的进度。

目前发布的政策文件中，针对特定产业的政策文件覆盖了 18 个市场经济门类中的 14 个。其中涉及最多的是批发和零售业，相关政策文件数达 12 份，其次是建筑业，共计 7 份，住宿和餐饮业以及居民服务、修理和其他服务业各 5份。疫情发生后，服务业中以住宿餐饮、批发零售、交通客运等为代表的服务业遭受重创，2020 年第一季度 T 市交通运输、仓储和邮政业增加值下降 10.7%，批发和零售业增加值下降 25.5%，住宿和餐饮业增加值下降 44.4%。由此可见，政策工具与疫情对各个行业的影响及政策需求总体较为吻合。从其所使用的政策工具类型来看，环境型政策工具使用频率最高，尤其是针对特殊行业的疫情防控措施占了相当大的比例。以批发和零售业的相关政策文件为例，其政策工具的累计使用频次为 248次，其中供给型政策工具使用 21次，占比为 8.47%；需求型政策工具使用频次为 0；环境型政策工具使用 227 次，占比为 91.53%，其中仅疫情防控工具一项就达到 149 次，占比达 60.1%。由此可见，针对特定行业的复工复产政策工具中，需求型政策缺失，对资金、人力资源等供给型政策工具总体使用较少，仅从疫情防控、流程优化等环境型政策工具入手，很难形成对特定行业复工复产的全方位支持体系。

从企业规模上看，不同规模的企业在复工复产过程中面临的问题存在着较大的差异。在所收集的 211份政策文件中，针对中、小型企业的最多，共 17份，微型企业 8份，个体工商户 9份，而大型企业为 0份。政策工具的累计使用频次为 303次，针对中小型企业的达到 286次，也就是说，94%的政策工具均适用于中小型企业，而微型企业和个体工商户的政策工具适用比例则仅为 40% 和46%。其中资金投入、人力资源支持、科研技术支持、平台支持、金融支持等政策工具明显向中小型企业倾斜。由于中小企业占我国企业总数的 99% 以上，政策倾斜具有一定的合理性。但从支持创新创业的角度分析，仍需加强对于微型企业和个体工商户复工复产的相关政策支持。同时，虽然大型企业数量少，但产值规模大，吸纳就业能力强，因此针对大型企业也应进一步加强复工复产政策措施的出台。

针对不同的登记注册类型，相关政策文件只有 3 份，其中针对外资企业的 2 份，针对民营企业的 1份。针对外资企业所使用的政策工具主要包括金融支持、流程优化和策略型措施，针对民营企业的政策工具则为法规及管制和策略型措施。

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政策偏差分析：叠加性失衡下的精准性受损

T 市支持复工复产的政策总量和内容十分丰富，可见对这项工作的重视。但是基于政策精准性的分析框架，从进一步提升的角度分析，这些政策在制定主体、政策工具和目标群体三个维度均存在不同程度的失衡问题，而且，在政策执行过程中又进一步造成了失衡的叠加和问题的复杂化，从而导致政策的精准性受损。

（一）政策制定机构各自为政：部门主义与政策竞争

211 份复工复产相关政策文件来自不同机构和各市辖区，总体缺乏统一整合，主要体现在四个方面。第一，“政出多门”，缺乏有效协调。各部门眼光向内，基于本部门职能制定政策，导致同一种政策工具涉及多个市级机构和市辖区，影响了复工复产政策的整体性与全局性。以资金投入政策工具为例，涉及 9个机构，6个市辖区，市区两级政府使用该政策工具累计达 106次。这就导致一方面资金过于分散，无法满足企业需求，另一方面企业可以重复申请，产生“钻空子”的问题。第二，部门间存在基于政策发布数量的竞争关系。在某种程度上，政策发布成为部门“政绩”的体现，从而出现各部门基于中央政策目标“争相发文”的现象。第三，职能交叉，影响执行效率。例如，疫情防控的相关要求给部分企业带来了难题，因为防疫要求导致企业复工的申请审核需要盖七八个章的情况也曾出现。第四，行政资源分散，导致“谁都管，谁都不管”。以金融支持政策为例，共计11 个机构和 6 个市辖区采用了该工具，其中一部分表述为“协调相关机构……”在具体操作中就存在谁来协调，如何协调等问题，容易导致执行不到位。

（二）政策工具未能覆盖供需闭环：避难就易与供给思维

基于目标群体需求的政策工具相对均衡时，政策工具间可以通过互补产生“1+1>2”的效果。然而，T 市当前无论从政策工具类型还是具体的政策工具来看，均存在明显的不均衡现象。第一，避难就易导致出现政策“短板”。T市出台的复工复产政策中，以环境型政策工具为主，供给型政策工具次之，需求型政策工具则非常匮乏，政策工具结构分布不均。具体政策工具选择上也同样存在短板，供给型政策工具中，基础设施保障和信息支持等政策工具运用较少；在需求型政策总体匮乏的情况下，服务外包和贸易管制类政策的短板显得尤为突出。第二，对目标群体的政策需求回应不足。随着复工复产进程的推进，无论什么类型的企业都面临一个共同的问题——复工易、复产难，需求型政策成为未来企业生存发展的关键。T 市一直强调把稳外贸稳外资摆在更加突出的位置，受疫情影响，T 市一季度外贸进出口总额为 1571.74 亿元，下降了 8.0%，这就需要针对性地采用破除外贸管制类的政策措施予以支持。此外，T 市环境型工具中有一部分反而为复工复产设置了障碍，包括疫情防控和法规及管制类政策。虽然这些政策在特殊的时期是必要的，但应在流程优化和解决政府部门职能交叉等问题上进一步采取有效措施，以免“因噎废食”。

（三）目标群体难以“对号入座”：冷热不均与信息梗阻

复工复产政策执行的“最后一公里”就是市场主体的响应与政府的审核落实。然而，实践中存在部分政策“曲高和寡”的现象，企业对相关政策的利用率不高，其主要原因有三个方面。第一，政策缺乏目标群体针对性。整体性政策较多，针对性政策较少，对于特定行业、特定规模和出资结构企业的独特性需求不能有效满足，且不同类型企业的针对性政策冷热不均，以大型企业为例，虽然复工率总体领先于其他规模企业，但复产、达产仍面临诸多问题，针对大型企业的政策文件尚处于缺失状态。第二，缺少检索平台，发布呈“碎片化”。政策文件发布以政务网站为主，少量政策发布于微信、微博等平台，缺乏统一的检索平台。虽然中国政府网推出了“复工复产支持政策一键查”功能，但并未将 T 市所有支持复工复产的政策文件全部纳入。第三，政策文件的目标群体缺少类型标签，导致检索困难。中国政府网目前仅设置了“企业/个体工商户、所在省份、要解决的问题”三类检索标签，企业难以根据自身的行业、规模及出资结构等快速检索到适用的政策工具，很多企业面对多达几十万字的政策文件，只能“望文兴叹”。第四，缺乏操作性定义和指南。以某一具体政策工具为例，“投入资金 1 亿元以上，用于支持受疫情影响较为直接的区内依法注册纳税的民营企业、中小企业和为我区疫情防控作出突出贡献的各类企业和单位”，其中“受疫情影响较为直接”“为我区疫情防控做出突出贡献”如何界定、如何申请该资金、向谁申请等均不明确。

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提升政策精准性：主体—工具—客体的理性与互适

针对上述分析中出现的问题，推动地方政府政策措施的精准性可以从以下几个方面着手。

（一）强化政策制定主体间的协同

针对“政出多门”反映出的政策制定主体不精准问题，其一，应在技术层面建立政府内部的政策检索平台，各机构和市辖区对拟发布的政策进行“查重”“查新”，从而减少重复制定相同或类似政策。其二，应强化以政策执行效果为主要指标，对部门政策进行考核，使各部门将关注重点从政策发布转向政策制定与执行的全过程。其三，在机制上，应该积极建立部门间的协调机制，“集中力量办大事”，例如在财政资金投入方面，形成统一信息系统对申请的企业、项目及预算管理部门等进行整合，提升财政资金的绩效。其四，加强对政策工具覆盖面的协调，一方面，针对同一政策工具涉及多个执行机构的情况，根据各机构的职能与职责划分开展有效协同；另一方面，对于政策工具类型存在缺失的，根据职能与职责划分明确责任并及时补足，实现政策工具结构的广泛覆盖和政策目标群体的精准施策。

（二）改善政策工具的整体结构

在政策工具结构领域同样存在“木桶效应”，相对均衡的政策工具结构将为目标群体提供良好的政策环境。要实现政策工具整体结构改善的目标，重点应建立起两个机制。其一是政策工具的定期与不定期评估机制，对于相对稳定的政策，采用定期分析的方式对政策工具结构进行评估；对于具有阶段性特点的政策，根据政策制定的频率和强度适时开展政策工具结构评估，并基于评估结果有针对性地“补齐短板”。以复工复产政策为例，应当在继续重视运用环境型政策工具助力企业复工复产的同时，加强供给型政策工具和需求型政策工具的应用，尤其是需求型政策工具，通过刺激市场需求为企业的复产提供市场空间。针对需求型政策工具缺失的问题，后期 T 市政府除了考虑通过政府采购来扩大市场需求外，更要积极拓展服务外包和打破贸易管制等需求型政策工具，增加市场有效需求规模。需要强调的是，政策工具整体结构的“均衡”并非“平均”，不能简单地通过数量多少进行判断，而应当结合目标群体的政策需求进行综合判断。

其二是建立政策工具的退出机制。目前我国很多地方政府的政策存在“叠加”现象，即新政策出台时未对以往政策是否失效进行规定，导致新旧叠加甚至新旧冲突的现象时有发生。应根据环境的发展变化，建立政策工具的退出机制，例如针对疫情防控类以及法规及管制方面的政策工具，尽管注重对企业的科学防控、严防疫情反弹很重要，但也不能过度。应随着疫情的发展不断调整甚至清退过时的政策工具。

（三）强化政策工具的“顾客”导向

各项政策的最终目标是解决目标群体的特定问题，应当强化政策工具的“顾客”导向特征，具体可以从三个方面推进。一是强化政策制定过程中的需求调查。深入调查目标群体对政策的需求，在分析其合理性的基础上，出台针对性的政策措施以真正解决“痛点”和“难点”问题。二是建立统一的政策信息发布平台。从技术层面，加强与中国政府网的对接，并借鉴其经验建立地方政府层面的政策信息统一发布与检索平台，同时，可借助大数据分析等技术对政策工具进行统计分析，为改善政策工具结构提供依据。三是为政策工具设置目标群体类型标签。以面向企业的政策为例，标签可以包括针对的行业类型、规模类型、出资结构类型、政策目标等，帮助不同类型企业精确检索和运用其所需要的相关政策，有效打通政策落地的“最后一公里”。

综上所述，政策的精准性不仅是政策目标实现的要求，也是政府能力提升的必然要求，需要各级政府运用精准思维，通过调查研究找到政策制定的关键点和着力点。通过政策制定机构间的有效协同，根据其职能、职责和资源条件，确保政策工具选择的精准性和地区范围内政策工具选择的整体优化。在此基础上，基于对现有政策工具结构和目标群体覆盖的分析，从结构均衡与满足目标群体需求出发，进一步提出政策优化的建议，从而形成政策持续优化的螺旋上升结构，不断提升政策的精准性和有效性，真正“把好事做好”，将政策目标落到实处。

文章来源：南开学报（哲学社会科学版）2021年第3期