无证排污、超标排放和逃避监管的法律适用分析

排污许可管理条例》已于今年3月1日施行，对于无排污许可排放污染物、超标排放、逃避监管方式排放三类违法情形的罚则，均严于上位法《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》的规定。主要是处罚数额幅度中起始数额从十万元提升至二十万元。《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》中规定的罚则是“并处十万元以上一百万元以下的罚款”，而《排污许可管理条例》中规定的罚则是“处二十万元以上一百万元以下的罚款”，详见表1“相关法律规定对照表”。表1  相关法律规定对照表法律名称具体规定摘录《水污染防治法》第八十三条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭（一）未依法取得排污许可证排放水污染物的；（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；《大气污染防治法》第九十九条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。《固体废物污染环境防治法》第一百零四条违反本法规定，未依法取得排污许可证产生工业固体废物的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭。《排污许可管理条例》第三十三条违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未取得排污许可证排放污染物；《排污许可管理条例》第三十四条违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）超过许可排放浓度、许可排放量排放污染物；（二）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式违法排放污染物。那么执法实践中如何适用呢，本文探讨分析如下：一、《排污许可管理条例》是否可以将处罚起始数额设置为20万元？根据《行政处罚法》第十一条第二款“法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”因此，行政法规可以在法律规定的范围内做出具体规定。《排污许可管理条例》由国务院制定，是行政法规；《大气污染防治法》《水污染防治法》由全国人大常委会制定，是法律。法律的效力高于行政法规。《排污许可管理条例》关于罚则的规定，是在《大气污染防治法》《水污染防治法》规定的10万以上100万以下的幅度范围内，不违反上位法（只是提高了下限，即起罚数额），并且国务院制定《排污许可管理条例》有《环境保护法》第四十五条、《大气污染防治法》第十九条和《水污染防治法》第二十一条的授权，即排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定，因此《排污许可管理条例》的制定是为了执行法律，可以在《立法法》和《行政处罚法》的立法权限内做出具体规定。二、“无证排污”“逃避监管”如何适用法律通过表1的比对，我们可以看到，《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》和《排污许可管理条例》都对无许可证排放、逃避监管排放污染物这两类违法情形作出规定，但是处罚数额的幅度不同，实践中应如何适用呢？01无排污许可证排污在判定这类违法情形的法律适用时，首先要讨论《排污许可管理条例》是否对法律做出了具体的规定。依据《行政处罚法》第十一条的规定，《排污许可管理条例》可以在《大气污染防治法》《水污染防治法》规定的幅度内做出具体的规定。《大气污染防治法》第九十九条、《水污染防治法》第八十三条和《固体废物污染环境防治法》第一百零四条的规定是“未依法取得排污许可证排放大气、水污染物、工业固废的”，而《排污许可管理条例》第三十三条的规定，基本重复了上位法，“未取得排污许可证排放污染物”,从文义表达来看，并无任何细化上位法的意思表达，只是将大气、水、固废的许可合并到了一起。采用文义解释的方法，足以明确《排污许可管理条例》要表达的意思与上位法一致。因此，可以得出一个结论，关于无证排污的罚则，《排污许可管理条例》并未做出具体的规定。而《大气污染防治法》和《水污染防治法》对国务院的立法授权仅限于“排污许可的具体办法和实施步骤”，因此关于法律责任的适用，仍应遵循《行政处罚法》和《立法法》中的相关规定。那么在内容相同的情况下，依据《立法法》第八十八条 “法律的效力高于行政法规”的规定，无排污许可证排放污染物，应当优先适用上位法的规定，即《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》的规定。02逃避监管排放污染物逃避监管排放水污染物。同样，先看一下《排污许可管理条例》中是否对逃避监管做出了具体的规定，第三十四条第二项规定，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式违法排放污染物。与《水污染防治法》第八十三条相比较，“利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”，法条的表述稍有调整，少了“裂隙、溶洞”这两种违法排放的途径，因此从文义上看，不宜理解为是对上位法的具体规定。因此在适用时，应优先适用上位法的规定。逃避监管排放大污染物。与《大气污染防治法》第九十九条第三项“通过逃避监管的方式排放大气污染物的”相比，《排污许可管理条例》中关于逃避监管的规定就显得稍微详细一些。那么是否直接适用《排污许可管理条例》呢？《排污许可管理条例》第三十四条第二项规定的逃避监管情形中，除渗井、渗坑和灌注这三种方式通常发生在水污染物非法排放的情形中，而暗管，篡改、伪造监测数据和不正常运行污染防治设施这三种情形，常见于大气污染物违法排放的情形中。但是由于《排污许可管理条例》中并没有细化，将不同的逃避监管情形进行分类和分别规定处罚的数额或幅度，因此可以理解为是对《大气污染防治法》第九十九条第三项的解释，但法律适用时，同理仍适用上位法，即《大气污染防治法》第九十九条第三项。三、超标排放和超许可浓度排放如何适用法律《排污许可管理条例》第三十四条第一项规定：超过许可排放浓度、许可排放量排放污染物；这与《大气污染防治法》第九十九条“超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放水污染物的”和《水污染防治法》第八十三条规定的“超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的”明显不同，前者参考适用的是排污许可证中允许排放的浓度和许可量，后者是相关大气和水污染物的排放标准，因此在适用时根据具体的情形对照适用，超标排放适用《大气污染防治法》第九十九条或《水污染防治法》第八十三条，超许可浓度和许可总量的适用《排污许可管理条例》第三十四条。但是，如果排污许可证上载明的许可浓度与适用的国家或地方排放标准一致，怎么办呢？以石化行业的大气排放许可为例，根据《排污许可证申请与核发技术规范 石化行业》（HJ853-2017）中的5.2“许可排放限值”中，关于确定许可排放浓度的一般原则中，明确了“按照国家或地方污染物标准等法律法规和管理制度的要求从严确定许可排放浓度，按照总量控制指标及本标准行规定的方法从严确定许可排放量。2015年1月1日（含）后取得环境影响评价批复的排污单位，许可排放限值还应同时满足环境影响评价文件和批复要求”。由此可见，国家和地方的排放标准在排污许可申请和发放中仍是重要参考，而事实上一些企业申领到的排污许可中的许可排放浓度，与国家标准或者地方污染物排放标准相同。这种情形下，排污许可证虽然规定了许可排放浓度，但是沿用了国家标准和地方标准，并非排污许可重新创设的一项许可。因此，笔者认为在排污许可证上的许可排放浓度与国家或地方污染物排放标准一致时，超过许可浓度的排放，本质上仍是超过排放标准排放，根据上位法优先的原则，仍旧优先适用《大气污染防治法》第九十九条或《水污染防治法》第八十三条的相关规定。如果排污许可证上的许可排放浓度严于排放的国家或地方强制性排放标准，应优先适用《排污许可管理条例》，因为依许可浓度排放的法定义务来源于《排污许可管理条例》，而且超过许可浓度较之超过排放标准，其违法更为严重，处罚数额从20万起步，也符合过罚相当原则。综上，本文结合相关立法的授权和几部法律中的具体规定以及执法实践中的问题，对无许可排污、逃避监管排污、超标排放等常见违法情形在《排污许可管理条例》施行之后，如何适用法律作简要的分析和探讨，总结主要观点如下：无排污许可证排污的，适用《大气污染防治法》《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》的相关规定；逃避监管排放的，同样适用上位法《大气污染防治法》《水污染防治法》；而超过排污许可浓度排放的行为则应适用《排污许可管理条例》；当排污许可证上允许的排放浓度与国家标准或地方标准相同时，仍适用上位法《大气污染防治法》《水污染防治法》。法条速递《行政处罚法》第11条第2款  法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。《环境保护法》第45条 国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。《大气污染防治法》第19条  排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。《水污染防治法》第21条 直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。上述观点，供各位读者参考、交流和讨论之用，欢迎在评论区留言和讨论。本文在写作过程中与中国政法大学胡静教授两次商讨，受到胡教授的指点和启发，并与武汉大学蔡守秋教授、上海政法学院王文革教授、上海环境科学研究院戴郡等从学理和实务的视角进行讨论，在此表示感谢！珍环社“珍环社”由北京金诚同达律师事务所高级合伙人文黎照率领的精英律师团队倾力出品，团队主要从事生态环境、资源能源和气候变化领域的法律政策研究咨询与实务业务，宣传环境法治，倡导绿色发展，珍爱我们的环境。声明：本文仅代表作者本人观点，不可将其视为金诚同达律师事务所及其律师对有关问题出具的法律意见。如您有任何法律问题或需要法律意见，请邮件联系我们：[e-mail]@。