浅议“土地征收成片开发”对征地工作的影响
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东北地区的发展对维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全具有重要的战略意义。黑龙江省齐齐哈尔市作为东北老工业基地，拥有中车、一重等一批国有大中型企业，同时也是黑龙江省西部地区重要的交通枢纽，未来必将迎来大量投资机会。但鉴于该市配套产业不完善、存量土地利用空间不足的现状，“土地征收成片开发”成为其重大工程项目用地的重要保障。
成片开发促使征地工作全程数字化
近年来，齐齐哈尔市征地审批环节已基本实现数字化，但现场调查环节仍以手工方式为主，耗时长、流程繁琐，不适用于大面积、地况复杂的成片开发征收项目。因此，有必要实施全程数字化，提高成片开发征地项目的工作效率。
一是将无人机航飞与细部测量相结合，迅速掌握征地现场用地状况。将航飞成果与规划界限叠加，以此作为工作底图，开展现场调查。航飞同时即可开展细部测量，提高工作效率。二是将土地承包经营权、土地区片价及细部测量成果相关数据库进行叠加。这样既能提供现状地类又可提供使用权人、征地补偿价格等信息。三是为调查人员配备手持扫描仪等移动数字终端，将现场调查数据及时数字化，反馈给内业测算人员。四是结合工作实际，探索利用WPS等办公软件中电子表格的丰富功能，将采集回来的重要数据信息建立规范的电子表格模板，实现现场调查结果汇总、测算的数字化。
成片开发须考虑新建项目对周边地块的影响
目前，齐齐哈尔市现行的征地补偿政策对被征收地块周边地块影响的补偿，仅考虑了农民耕种时农业机械调头使用的“磨牛地”和无法耕种的“死地”，尚缺对被征收地块与周边不动产用水、排水、通行、通风、日照等相邻关系的系统考虑。实际操作中出现被征地农民提出此类问题时，往往通过“一事一议”方式解决。这对于地块面积较小、对周边地块相邻关系影响较小的征收项目还可适用，但对于成片开发这种集中连片的征收项目就不太适用。原因有以下几点：
一是从建设施工层面看，土地征收成片开发占地面积大，建设施工产生的建筑项目地面与自然地面的高差等诸多因素，势必改变原有地块出行、排水等诸多相邻关系。二是从法律层面看，齐齐哈尔市曾遇到过新增建设用地上建设项目的相邻权纠纷案例，由于建设项目主体唯一，可依据有关法规引导相邻权利诉求人通过诉讼途径向建设单位申请赔偿。但从现行文件看，成片开发不可能只涉及一个项目主体，如果出现相邻权纠纷，相邻权利诉求人诉讼难度大，势必会要求政府为其解决。三是从整体设计层面看，我国现行设计规范默认环境是建成区内周边、配套设施完善区域，没有考虑成片开发涉及的建设项目大多位于城乡接合部，周边环境既有配套设施完善的建成区，又有缺乏配套设施的集体土地。因此，成片开发所涉及的周边地块现状复杂多变，必须将项目周边影响因素列入征地方案中予以整体考虑。
完善征地工作机制的建议
加强与“土地征收成片开发”项目相关部门工作的协调性。按照新《土地管理法》相关规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。这些补偿内容涉及住建、自然资源以及社会保障等多个相关部门职能，只依靠单一部门对于地块面积较小的征地项目尚可应付，但难以满足成片开发这种大型征地项目的工作需求。
明确征地补偿登记机关。目前，齐齐哈尔市土地征收工作虽然主要由各区房屋征收部门承担，但并没有从法律规章层面赋予其征地职能。新《土地管理法》保留了“征地补偿登记”程序，但没有明确具体的补偿登记机关。这虽然为地方具体工作预留了政策空间，但如果一直缺乏细化政策，将会给下一步工作带来诸多不便。
建立土地征收补偿工作专家库及评估机构平台。齐齐哈尔市的征收补偿成本核算机制始于2008年棚户区改造，主要由财政、审计等部门依据相关文件共同对征收成本进行审核。这一工作机制在特定历史阶段发挥了积极作用，但面对新的征地形势，还存在一些不足之处。而成片开发项目一般时间紧、任务重、情况复杂，目前相关部门也缺乏征收补偿成本核算及评估的技术力量。对此，笔者建议，可借鉴其他地区经验，建立“土地征收成片开发”专家库及评估机构平台，遴选专家，采取招投标的方式确定评估机构，入围专家及中标的评估机构纳入市“土地征收成片开发”专家库及评估机构平台，并将入围名单在市政府官网公布。由实施主体根据征收工作需要，通过“双随机一公开”的方式在平台内确定专家及评估机构，并建立工作档案，签订委托合同，将确定的专家及评估机构结果报市征收机构备案。一个评估种类（如地上附着物、房屋、资产、经济作物）只能确定一个评估机构、三名专家。专家和评估机构不得转让或变相转让受委托的评估业务。实施主体负责组织专家和评估机构开展核算、评估等业务，并对其结果进行监管。
完善征地补偿纠纷解决机制。齐齐哈尔市以往征地补偿的工作思路是按照相关文件规定的补偿标准，由各部门共同确定补偿成本，尚未形成一套征地补偿纠纷解决机制。新《土地管理法》明确规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，以此为征地前预留分析解决征地补偿矛盾的窗口期，却没有明确如何通过社会稳定风险评估妥善解决征收补偿矛盾。笔者结合工作实际，对解决征收补偿矛盾提出如下建议。一是采取聘请第三方机构与基层开展征地工作相结合的方式，实施社会稳定风险评估。这一做法既可充分发挥第三方机构独立客观看待问题的优势，又能弥补他们没有实际征地工作经验的不足，充分发挥两者的优势。二是聘请专业法律工作者参与社会稳定风险评估，从源头降低风险。征地工作涉及诸多法律问题，聘请的第三方机构往往都是评估机构，缺乏法律方面的专业人才，同时基层征地工作人员也大都没有经过法律专业培训。他们都难以在社会稳定风险评估中发现法律风险，或对已发现的法律风险拿不出依法有效的解决办法，所以聘请专业法律工作者参与，可有效减少征地补偿工作面临的法律风险。（作者供职于黑龙江省齐齐哈尔市土地储备地产中心）
全文请见《中国土地》2021年第8期
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