【实务】村干部伪造材料多获拆迁款的行为怎样定性 | 81
【典型案例】
胡某1、胡某2分别是某村的党支部书记和村主任。2010年，该村被整体纳入拆迁安置范围，区政府成立拆迁工作领导小组，下设该村征迁指挥部，胡某1任指挥部副总指挥，胡某2任指挥部成员。胡某1、胡某2为增加村集体收入，明知徐某3等8人名下的违章建筑不符合确权安置要求，仍主导召开村两委会会议，决定将上述违章建筑以村集体房屋名义申报确权。之后通过伪造“租赁合同”、“回购协议”等方式，将上述违章建筑以村集体房屋的名义向上申报并被被违规确权，因此而多发放各项拆迁安置补偿费合计人民币215万余元，钱款已实际划入该村村集体账户。
【分歧意见】
本案中，胡某1、胡某2通过伪造材料的方式使得该村多获拆迁款的行为应当如何定性有两种观点。
第一种观点：胡某1、胡某2是村干部，不属于国家工作人员，从事的是房屋拆迁过程中的配合工作，且所做工作是村里的事务，二人的行为属于虚构真相、隐瞒事实骗取拆迁款的行为，构成诈骗罪。
第二种观点：胡某1、胡某2属于受国家机关委托代表国家机关从事公务的人员，在履职期间滥用职权，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为均已构成滥用职权罪。
【评析意见】
笔者同意第二种意见。本案争议的焦点有两点：一是胡某1、胡某2在主体上是否被视为国家机关工作人员；二是胡某1、胡某2的在拆迁过程中的工作是属于从事公务还是属于从事村集体事务。
一、协助人民政府从事的其他行政管理工作的人员应视为国家工作人员
笔者认为，村委会等农村基层组织人员在从事哪些工作属于“其他依照法律从事公务的人员”，关键看其是否属于协助政府从事行政管理工作。因为，只有在协助政府从事行政管理工作时，它才能以政府名义参与组织、领导、监督、管理和人民群众利益以及社会的发展相关的国家事务和政府事务的活动，其工作才体现国家对社会的组织、管理职能。“其他依照法律从事公务的人员”应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能；二是依照法律规定从事公务。包括协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员。
具体到本案中，政府成立了该村的征迁指挥部，并明确指挥部具体负责该地区的征地拆迁工作，而胡某1系征迁指挥部副部长，胡某2系征迁指挥部成员，二人均为协助人民政府从事的征地拆迁工作，在这种特定条件下行使的是国家的管理职能。因此，胡某1、胡某2从主体上应当视为国家工作人员。
二、村基层组织人员的职务行为是从事公务还是从事村集体事务取决于管理行为的范围
2003年最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的通知中规定：从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。
根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会的职责主要是管理村集体性事务，其本身并无行政管理权能，但由于该组织能起到国家和群众的纽带作用，便于协助行政机关传达、贯彻党和国家的方针政策，常代行部分行政管理事务。
村基层组织人员的职务行为可区分为两种：一是依法从事公务行为即协助政府从事行政管理工作，指以政府的名义参与组织、领导、监督、管理涉及人民利益和社会发展的相关国家事务和政府事务的活动。二是村内自治管理服务行为即村集体事务，是指村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，涉及村民利益的事项，不具有行使公权的性质。
在本案中，胡某1、胡某2在该村的拆迁安置过程中，首先依照授权独立实施了宣传、动员工作；接着又依照授权协助实施了调查、丈量工作；在最为关键的确权阶段，胡某1、胡某2更是以拆迁指挥部成员的身份参加了本村的确权工作，具体实施了收集、提供权源资料并对确权资料进行初步审核等工作。上述工作明显不属于村书记、村主任的村事务管理范围，而是拆迁安置这一行政管理工作的重要内容。
综上所述，胡某1、胡某2虽然是村干部，但其行为应认定为利用协助人民政府从事公务的职务便利，造成国家资产重大损失的行为，符合滥用职权犯罪的主客观要件，且系共同犯罪，应以滥用职权罪追究其刑事责任。