【民行交叉案件的处理】最高人民法院第一巡回法庭法律问答之民行交叉案件的处理【完整版】（上）
【民行交叉案件的处理】最高人民法院第一巡回法庭法律问答之民行交叉案件的处理【完整版】（上）
二、关于行政与民事诉讼的关系
1、根据政府采购法规定，政府采购合同仍属于民事合同，应当通过民事诉讼途径解决。法官按法律办，学理讨论不是办案依据。
2、村民小组成员与村民小组就一块菜地的使用权发生争议，政府作出了处理决定和复议决定。如果属于承包经营权纠纷，则应当通过仲裁和民事诉讼途径解决。如果是个人与个人之间对土地权属争议，则应当申请政府进行土地确权。
3、问：根据公司法第22条第4款及其相关规定:公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。股东因公司根据股东会决议办理变更股东登记不服，与其他股东发生争议，该股东未向法院提起民事诉讼，而是提起行政诉讼，要求撤销工商登记。经释明，该股东提起民事诉讼，但不同意撤回行政起诉。出现这种情况，我们是应当中止行政诉讼，待民事诉讼审理结束后再恢复审理行政案件，还是裁定驳回起诉或者继续审理做出实体判决？
答：根据行诉法第61条规定，民行交叉案件中，当事人对基础民事争议另行提起民事诉讼的，应当裁定中止行政案件的审理，裁定驳回起诉不符合法律规定。
4、问：某村民小组以村民甲家庭人口减少和撂荒为由将其原承包地中的0.7亩分成三部分分别调整给村民乙和同组另2名村民，但又就调整的该部分承包地与甲、乙和另2名村民重复签订了承包协议并申报办理了承包经营权证。现乙起诉县政府要求撤销甲的承包经营权证，被告抗辩称应先解决承包经营合同争议，在明确经营权人后可申请更正登记。请问该类案件可否驳回起诉？告知当事人按《土地承包法》51、52条的规定选择救济途径，还是应当直接作出实体判决，撤销村民甲的承包经营权证？《土地承包法》51、52条规定中的向人民法院起诉，是民事诉讼还是行政诉讼？村民乙曾经提起过民事诉讼，要求确认村民小组与甲签订的承包协议无效，法院民事裁定认为属于土地权属纠纷，应通过行政程序解决而驳回了起诉。镇政府认为已有承包经营权证，对政府确权构成障碍，亦未作处理，故村民乙才直接提起行政诉讼要求撤销承包经营权证。
答：审理行政案件，首先要弄清被诉行政行为，本案被诉行政行为是乡镇政府颁发的土地承包经营权证，该颁证行为显然属于可诉的行政行为，原告与该颁证行为有利害关系，不予受理或驳回起诉，目前看没有法律根据。土地承包经营权纠纷确属民事诉讼，但是在本案中，该民事纠纷是被诉颁证行为的基础。如果当事人经释明就基础民事争议一并提起民事诉讼，法院应当依照行诉法61条规定一并审理。如果当事人另行提起民事诉讼，法院应当中止行政案件审理。如果当事人既不一并又不单独对基础民事争议提起民事诉讼的，人民法院应当对涉及被诉颁证行为合法性的民事纠纷的事实进行审理和判决。承包经营权争议属于民事诉讼范畴，如果民事诉讼裁定驳回起诉错误，应当通过审理监督程序解决。
5、问：现在是已存在一个生效的不予受理的民事裁定，该裁定认为应当进行土地使用权确权，我们认为这个裁定是错误的，但要通过审理监督程序解决，作为行政庭有心无力。不知道这个不予受理的裁定对我们一并审理民事争议有没有障碍？
答：不予受理和驳回起诉性质都一样，民事纠纷未进入实体审理。需要审判监督程序依法纠错。
6、行政行为应当以生效民事判决为基础。
问：生效的民事判决已确认争执土地使用权归罗某。其后，县人民政府作出“1号确权决定”，将争执土地使用权确权给张某。张某以“1号确权决定”为依据申请检察院抗诉。检察院抗诉后，法院撤销生效民事判决，发回一审法院重审，要求待行政确权后，再予以民事判决。但在检察院抗诉后，法院发回重审前，县政府又以张某申请确权时争执土地已为生效判决羁束为由，作出2号撤销决定：撤销“1号确权决定”。现张某提起诉讼，以生效民事判决已被撤销为由，要求撤销“2号撤销决定”。问题：1、“2号撤销决定”在作出时，以生效判决为依据，证据充分；但现在生效判决已被撤销，“2号撤销决定”是否属于主要证据不足？2、若认定“2号撤销决定”主要证据不足，予以撤销，将导致“1号确权决定”直接生效，而“1号确权决定”在作出时是与生效判决矛盾的，是否代表政府确权决定的效力优于生效判决的羁束力？
答：这样判案，翻来覆去，法院还会有权威吗？！简直是胡闹！法律层面而言，行政行为是以民事判决为基础的，一定要看民事生效判决是否已经明确确定争议土地的权属，应当依据明确权属的最终民事生效对被诉确权决定的合法性作出判断。如果终审民事判决尚未确定争议土地权属的，则应当进一步等待民事案件的最终结果。
7、土地使用权转让纠纷争议属于民事纠纷，仲裁机关有权作出裁决。一方不履行仲裁裁定办理过户手续的，另一方可以申请法院强制执行，土地管理部门有义务协助执行，不存在仲裁代行过户手续问题。
8、问：在审查行政案件立案时，当事人申请一并审理民事争议（要求对民事争议进行立一个案），立案庭有权在行政立案的同时，直接就民事争设立案？
答：一并审理民事纠纷，案适用解释规定应单独立案合并审理，目的主要是增加行政审判法官的工作量，如果没有分别立案，也不属于违反法定审判程序可能侵犯当事人实体合法权益的情况，二审和申请再审中没有必要据此改判。
9、民事侵权赔偿，应当由侵权人民事赔偿。不能把民事主体的侵权民事赔偿责任转化为行政赔偿责任。
10、问：2015年8月的《2015年度全国民事审判工作会议纪要》第十三条是对劳动者所在用人单位未参加工伤保险的情形下，对工伤和第三人侵权竞合的规定，是否也适用于用人单位参保了工伤保险后，发生工伤和第三人侵权竞合的情形？
答:工伤司法解释第八条第一款，民事已经赔偿的，不影响当事人请求落实工伤保险待遇，但是，医疗费、丧葬费只能享受一次，不能重复享受。
11、关于被诉行政行为的合法性审查。江院长分别于2015年3月在全国四级法院新行诉法培训班和2017年6月在军事法院行政法培训班上的讲课内容记录稿，都特别强调了对被诉行政行为合法性审查在行政审判中的特别重要地位和作用，请大家认真学习，深刻领会和实践。围绕被诉行政行为展开行政审判活动，这是行政诉讼法的基本要求。所有行政诉讼案件不管哪种类型都是如此。这是行政诉讼区别与民事诉讼的根本特质。
12、行政机关不能对民事赔偿作出处理
问：公路损坏、占用的补赔偿的法律性质?公路法八十五条规定的是承担民事责任，法律责任承担的表述为修复、改建或给予相应经济补偿，而路政管理规定又将公路赔偿和补偿与路政处罚分别列了一章，并规定与处罚程序一样的处理程序，调查、听证、送达等等，问题1，关于赔补偿通知书是行政征收行为吗，能否非诉执行?问题2，类似的劳动监察中的劳动部门下达的与处罚同时进行的责令用人单位支付工资和赔偿金的处理决定可以非诉执行吗？
答：公路法85条规定违反公路法规定对公路造成损害的，承担民事责任，没有给予公路管理部门对民事争议作出行政裁决的职权，对相关损失只能通过民事诉讼或仲裁等途径解决，直接对损害民事赔偿作出裁决越权，申请非诉执行应当裁定不予执行。
13、问：关于税收的起诉主体问题，有些税是由纳税人自己申报的，纳税人申报了，税务局按照纳税人的申报核定了，纳税人根据合同要合同相对方去付款，但是相对方付款后却认为不该由他负担而起诉税局，我认为他应该循民事途径去主张，行政上的诉权还是要根据他起诉基于的事实理由即请求权基础来进一步判断。
答：我们从来没有说过纳税义务主体要变更为合同另一方，只是说因为纳税一方不关心交多少，反正是由对方付，这时合同约定对象纳税额与征税行为指向的对象是同一个，实际利害关系人是最终承担税赋的合同应一方，不给他诉权谁还会关心多收少收。民事诉讼只能解决给不给的问题，不能解决给对方支付多少纳税款的问题，税票是国家机关公文证据，民事诉讼不采信很难有理由。个人之间的约定不能改变谁是法定的纳税义务人，税务机关依法征税，谁是纳税义务人就找谁，个人约定不能对抗法律规定，否则会导致行政执法的困难和不确定性。
14、问：土地储备中心将政府储备的土地租赁给企业使用，签订了租赁合同，政府作见证，土地储备中心收取租金，将土地交给企业使用，但在租赁期内因土地要出让，遂提出解除合同，产生纠纷，因为土地储备中心属于事业单位，不是行政机关，但合同的标的物为政府所掌控，非经政府同意，土地储备中心是不能处置的，该合同属不属于行政协议呢？当事人应该通过行政诉讼救济还是通过民事诉讼救济呢？
答：土地储备中心将储备用地临时短期出租给他人使用，没有行政管理职能，不是行政协议。发生纠纷应当通过民事诉讼解决。
15、问：某某乡政府因建职工宿舍的需要协议征用了一块集体土地，于89年建设了3层共12套宿舍，有集体土地建设用地使用权证，后乡政府将12套宿舍的7套分别出售给了乡政府的工作人员，并收取了房屋契税，约定房屋产权由买方自行完善，2000年时原告又从购买了该宿舍的工作人员手中受让了房产，并向乡政府交纳了房屋契税，因整栋宿舍的土地未补充土地出让金，所以12套宿舍一直没有房屋产权，现该地段列为集体土地的征收范围，乡政府作为该集体土地的被征收人与征拆部门签订了征收补偿协议。征拆部门发通知要求乡政府按协议约定日期腾地，乡政府又发通知给受让7套宿舍的人员限期搬离，后乡政府将该宿舍进行了拆除并将土地移送给了征拆部门，请教：乡政府拆除该栋宿舍的行为是履行作为被征收人的义务拆除自己的房子的行为，还是作为一级政府部门履行征拆部门要求拆除的职能行为？本案是否属于行政诉讼的受案范围？原告认为乡政府拆除行为侵犯了其合法权益，是该提起民事侵权诉讼，还是行政诉讼？个人观点认为本案不涉及到乡政府的行政职能，该行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围，原告若认为侵犯了其合法权益，应提起民事侵权或要求参与分配相应拆迁补偿款之诉，不知道理解是否正确？
答：乡政府行为与行政职权的行使无关，属于土地所有权人与地上物权利人之间的民事纠纷。
16、问：将国有划拔工业用地出租给人开驾校的合同是否有效？
答：划拨土地出租他人合同是否有效，完全是一个民事问题，应当根据合同法关于无效合同的认定条件去判断，不属于行政法问题。只要不违反法律行政法规的效力性强制规定，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益就应当有效。比如，因为规划原因公共工程项目不能马上实施，建设单位将划拨土地临时出租用于驾校训练场地，充分发挥物的效用，合同不仅有效，还应当鼓励。
17、问：政府作为一方合同当事人，与某公司签订投资、建设、开发合同，约定由公司投资，政府提供土地，建设旅游城项目，此类合同是民事合同还是行政协议？
答：政府提供土地，开发商提供资金共同开发旅游项目，是否是行政协议，关键要看旅游开发项目的性质。如果旅游开发项目属于纯商业项目，属于民事合同；如果项目属于公共事业项目，是为了建市政公园，则应当属于行政协议。
18、问：最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第一条第二款中“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”，具体哪个行政机关具有解决承包经营权的法定职责。如未得到解决是否有权提起行政诉讼？
答：看农村土地承包法，通常是农村集体土地承包经营纠纷仲裁委员会，不服仲裁可以提起民事诉讼，不是行政诉讼。
19、问：公安机关在道路上执行巡逻任务时，发现有吸毒前科的甲驾驶摩托车在其前方，辅警乙遂驾车前往欲进行盘查。当靠近甲时，乙驾驶的车辆撞到了甲的摩托车，导致甲受伤。交警认定为交通事故，乙负全责。甲起诉，一审法院判决保险公司赔偿。保险公司上诉，二审（中级）法院认为公安机关行使管理职权造成行政相对人甲的人身损害，不属于民事诉讼受理范围，驳回甲的起诉，并告知其另循法律途径解决。公安机关不服，申请再审，省高院已经受理。甲提起行政诉讼，请求确认公安机关的执法行为违法。经查，没有证据证明乙是故意撞甲的摩托车。请问：1、该案是否属于行政案件受理范围？2、公安机关对该撞车行为已经进行了交通事故的认定，该认定事故的行政行为未经撤销，本案甲是否可以提起本案行政诉讼？
答：因公安机关要求接受盘查，接受盘查人与他人发生交通事故的，属于一果多因的损害赔偿责任案件。如果公安机关在盘查过程中存在违法行为，应当判决确认盘查行为违法，并根据违法行为在损失发生和形成过程中的作用大小判决公安机关承担相应的赔偿责任。在一果多因的情况下，行政机关承担的行政赔偿责任应当是受害方责任中的一部分，或者全部，行政机关对肇事者应当民事承担的责任不负赔偿责任。所以，民事判决驳回原告起诉是错误的，肇事者与被盘查对象之间的民事侵权纠纷，法院应当受理，并根据肇事者的过错大小，依法判决其承担相应的赔偿责任。如果公安机关盘查行为合法，则完全属于交通事故民事赔偿，不存在行政赔偿问题。民事错了通过审判监督程序纠正。
20、问：国网电力公司乱收费、滥用罚款权，电力用户可否以电力公司为被告提起行政诉讼？
答：电网公司乱收费属于民事行为，不可诉。
21、殡葬服务与煤气公司、电力公司等公益事业服务单位向公民个人等提供服务和收取费用的行为，属于民事关系，不属于行政行为。只有行政机关与企业签订的特许经营协议才是行政协议。
22、职工因公死亡，其近亲属是接受工伤待遇的主体。人社部门在发放工伤待遇时遗漏发放主体，属于行政行为违法，应当通过行政诉讼纠正，民事诉讼无法解决这个争议。
23、土地出让合同究竟是通过行政诉讼途径解决，还是通过民事诉讼解决，目前最高法院司法解释尚无定论，所以，实践中原则上尊重当事人选择，双方约定通过仲裁解决的，人民法院目前应当不予干预，认可其仲裁条款的效力。仲裁审理中应当充分考虑合同约定内容不得损害国家利益公共利益和他人合法权益。
24、过二手车交易购得车辆被原车主的债权人开走，确实涉及民事纠纷。公安机关是否有权介入值得商讨。但是，作为二手车的购买者，向公安机关请求履行保护财产权的法定职责，对公安机关不履责行为不服，当然具有利害关系，原审认定购车人没有原告资格显然理由不能成立。该案应当进入实体审理，查明公安机关是否应当履行法定职责。关于机动车所有权转移时点问题，可以看物权法解释，我记得是以交付为准，不是以过户登记为准。就此而言，法律禁止私力救济，如果不存在抵押登记的情况下，原车主的债权人私力救济将车辆开走的行为是违反治安管理处罚的行为，公安机关应当履行法定职责。具体案件处理要根据案件的实际情况判断，仅供参考。
25、取得是适用确认违法判决不撤销保留效力的前提条件，行政审判中必须审查并作出认定。当然，如果当事人就善意第三人问题另行提起民事诉讼解决的，行政案件应当中止审理，等待终审民事判决结果。
26、服务站实施节育手术形成医疗事故，通常应当是民事纠纷，应当通过民事诉讼解决。只有计生部门实施强制节育手术造成损害，才属于行政争议。这时是强制机关是被告，不是具体实施节育手术的医疗机构是被告。
27、以民事争议为基础的行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院可以向当事人释明对基础民事争议一并或另行提起民事诉讼解决。但是，当事人不一并也不另行提起民事诉讼的，人民法院应当对与被诉行政行为合法性相关的基础民事争议事实和法律性质进行审理和判断。如果被诉行政行为的合法性以互换承包土地事实和互换土地行为的有效性直接相关联，人民法院在审理行政案件时，应当将互换土地事实是否存在以及互换土地行为是否有效作为被诉行政行为合法的主要事实进行审查，并做出判断，不得以属于另一法律关系为由不予审理，不予审理的做法违背行政诉讼法全面审查被诉行政行为合法性原则。
28、用解释第一百三十七条规定，通常一并提起民事诉讼应当在一审开庭前，有正当理由也可以在法庭调查结束前，应当注意的是，即便已经进行法庭辩论，法庭调查仍然是可以恢复的，所以实际上为了解决争议，只要是在一审判决作出之前，法官认为有正当理由的，都可以认可一并提起的民事诉讼。同样，法院为了实质化解争议，一审法庭调查结束前也都可以向原告释明一并提起民事诉讼。对于一并审理民事诉讼范围，严格按照行政诉讼法第六十一条第一款规定的五类案件，一并提起民事诉讼的原被告应当是相应行政行为的基础民事争议的各方当事人。
29、首先，第三人提交虚假材料办理房屋变更登记行为违法，造成原产权人实际损失的，原产权人可以直接起诉作出违法变更登记的不动产登记机关，法院应当按照登记机关违法行为在损失发生和结果中的作用力大小确定其承担相应比例的赔偿责任。无需先提起民事诉讼，民事诉讼执行不能再请求行政赔偿诉讼。如果登记机关尽到了审慎的审查义务，对损失发生和结果没有任何责任，不承担行政赔偿责任；如果未尽审慎审查义务，承担相应比例赔偿责任后，保留对侵权人的追偿权。
其次，在行政赔偿诉讼中增加第三人承担民事侵权赔偿责任，于法无据。对提供虚假材料骗取变更登记的侵权人，原产权人只能另行提起民事诉讼，请求判决侵权人承担民事侵权赔偿责任。如果原产权人先行提起行政赔偿诉讼，并获得部分赔偿，则只能就剩余损失向侵权人提起民事诉讼，已经向原产权人支付赔偿款的登记机关应当行使追偿权，参加该民事诉讼。
最后，房屋损失价值计算通常应当按照办理转移登记时，也就是侵权时的市场评估价计算，可以同时赔偿侵权行为发生之日至实际支付赔偿款之日的同期银行存款利息损失，房价上涨较多的，可以判决按照同期银行贷款利息计算。