以案说法:工程期间产生的砂石资源该如何处置(中国自然资源报20201230)

口朱迪

　　案情

　　近年来，某市基建项目开工量剧增，导致市场砂石短缺。该市自然资源、住建等部门调研时发现，一边是高铁、高速公路等基础设施建设项目高价购买砂石，另一边则是房地产等建设项目施工产生的大量砂石作为建筑垃圾运输到消纳场进行处理，导致了砂石资源的浪费。为此，该市出台了规范工程建设项目用地平整涉及普通建筑用砂石开采管理的规范性文件，允许以“自给自足”方式采挖砂石土资源用于本工程建设，无需办理采矿许可证。对外销售则需办理采矿许可证，在该市的公开交易市场拍卖，同时征收砂石矿产资源国家出让收益。

　　政策出台后，某房地产公司在平整一宗400多亩的商住用地时，对于挖出的20万立方米建筑用石料资源，除预留少量自用石料外，其他砂石仍运往消纳场处理。该公司表示，若按新政策处理石料资源成本太高。

　　分歧

　　为规范工程建设采挖砂石资源，该市在借鉴其他城市经验的基础上，制定了自用申报、拍卖入市等管理规范，但在砂石资源入市方式上，产生了分歧。

　　房地产开发公司认为，其并不是专业的砂石生产企业。按该市砂石入市规则出售施工产生砂石资源的手续繁琐，自己也难以处理砂石资源储量测算、产品加工、价格测算、环保管控等专业问题，为了企业效益只能选择消纳处理方式。

　　市自然资源局认为，按照该省矿产资源管理条例的相关规定，砂石开采外销需要征收矿产资源国家出让收益，有必要明确要求工程建设用地内富裕的砂石资源在公开交易市场拍卖，确保收益价款一次性缴入国库。

　　市住建局认为，按近几年的该市基建项目开工量计算，建筑用砂石的缺口比较大。同时受环保督察的影响，该市有6个不符合环保要求的采石场被取缔，三年内该市也未批准新设砂石的采矿权。工程建设用地内开采的富余砂石作为建筑垃圾处理太浪费。

　　市环保局认为，在中央环保督察中发现该市部分采石场存在整改标准不高、生态恢复治理缓慢等问题，但工程建设项目内开采砂石的环保管控措施尚未明确，此类开采砂石资源所涉生态环保问题也须进行规范。

　　评析

　　提高土地开发中砂石资源的利用效率，需要从以下几个方面考虑。

　　预期评估，土地出让前先设矿权促使两权协调

　　实践中，为解决砂石开采与工程建设的时序问题，通常采用在用地出让前先设矿权，在土地出让前完成砂石开采利用问题。具体的程序是建设用地完成收储，实施土地平整前，由监管责任主体单位即土地储备机构委托地质勘查资质单位编制砂石资源储量核实报告。根据砂石资源的储量设置短期采矿权，由土地储备机构以公开招标的方式完成土地平整以及砂石开采工作，产出的砂石资源交由公共资源交易机构委托有资质机构评估其市场价值，以公开方式进行有偿处置，处置所得归国有。将砂石开采利用纳入土地储备前期熟化环节统一管理，以规范工业、住宅、商业等经营性用地供地前工程建设项目砂石资源预先处置工作。本案中，该市设计的砂石资源入市规则，把砂石资源放在了建设用地之后，并由竞得土地的房地产公司来完成砂石资源核实、开采等复杂处置程序，很难达到预期效果。

　　过程介入，专业公司统采统销确保资源有效利用

　　对于已出让未完成建设的经营性工程建设项目，在建设过程中发现的砂石资源，项目业主可向自然资源、住建等部门申报就地采挖砂石土资源用于本工程建设，无需办理采矿许可证。自然资源、住建等部门根据申报对工程建设项目砂石处置监管，禁止对外销售。工程建设项目自用后确有剩余的砂石资源，由市属专业国有企业接收，并以公开方式进行有偿处置，处置所得归国有。砂石需临时堆放的，须按规定向自然资源部门申请办理临时用地审批手续，堆放场必须做好安全、环保、水土保持等措施，由住建、环保等相关部门做好监管。本案中，房地产开发公司与该市公共资源交易机构对接时，了解到交易富余砂石，不仅要按标准完成开采，还要解决砂石存储的堆放场问题，手续过于繁琐且周期长难度大，故选择了放弃交易的方式。

　　管控衔接，土地供地计划与砂石资源勘查相互协调

　　除在个别项目实施阶段要协调好土地出让与采矿权之间关系，更重要的是在制定年度土地供地计划时，通过砂石资源勘查成果核实用地红线范围内砂石资源储量状况，结合项目规划情况确定供地计划所涉砂石资源开发利用方式，统一协调土地开发建设与砂石资源开采利用实施的时序，从而确保砂石资源有效利用，不对土地开发造成影响。本案中，该市年度土地供地计划没有与砂石资源勘查成果衔接，对建设用地红线范围内砂石资源的利用管理，主要依靠项目业主的申报。被动的管理模式很难实现砂石资源在全市范围内的有效配置。

　　目前，部分地市探索通过调整砂石行业管理政策，多途径解决工程建设石料供应。国家发改委等十五部门印发了《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》，明确经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。但具体的操作流程并未细化，需要各地结合实际，制定细则明确工程中涉及砂石开采的管理要求。在制定地方细则时，可借鉴福建、广东等地方的成功经验，从预期评估、过程介入、管控衔接等方面着手，根据建设项目砂石资源供需情况、土地供地计划及砂石资源勘查成果，科学合理协调土地出让与采矿权之间关系，优先考虑开发利用被工程建设压覆的砂石资源，以满足经济社会发展特别是重大基础设施项目对砂石资源的需求。

　　最终，该市为解决砂石开采管理政策执行问题，对涉及砂石入市规则的相关条款进行调整，并成立专项办公室对砂石等矿产资源的勘探、规划、保护和综合利用管理进行统筹，弥补了土地供地计划与砂石资源勘查成果不衔接等管控缺失，不仅使砂石短缺的情况得以缓解，也保证了砂石资源收益收缴归入国库。