【建纬观点】资产评估法历经十年终通过，建纬律师深度解读

引言

2016年7月2日，历经三届人大、经过常委会四次审议、酝酿十年之久的《中华人民共和国资产评估法》（下称“《资产评估法》”、“该法”）在十二届全国人大常委会第二十一次会议上被表决通过，这标志着我国发展近30年的资产评估行业终于迎来了首部行业基本法。该法共八章五十五条，包括总则、评估专业人员、评估机构、评估程序、行业协会、监督管理、法律责任和附则等内容，将于2016年12月1日起施行。

《资产评估法》的出台有助于进一步加强资产评估行业的监管，更好规范资产评估行业的职业行为，加强资产评估行业的管理，规范资产评估行为，能有效防止国有资产流失，更好地维护市场经济秩序。在加快推进依法治国的大背景下，《资产评估法》的填补空白对于完善社会主义市场经济法律体系具有重要意义。基于此，笔者始终关注该法的立法进程，并在该法通过的第一时间对该法进行深度解读。

《资产评估法》解读

一．突出简政放权的改革精神，降低职业资格准入门槛

《资产评估法》中突出了国家推进简政放权的改革精神，降低资产评估从业人员的职业资格准入门槛，允许评估师以外的具有评估专业知识及实践经验的人员在评估机构中从事评估业务。

1、设立资产评估机构不需经事先核准

根据国务院职能转变和机构改革方案的精神，今后不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动。顺应该改革精神，《资产评估法》第十六条规定：“设立评估机构，应当向工商行政管理部门申请办理登记。评估机构应当自领取营业执照之日起三十日内向有关评估行政管理部门备案。评估行政管理部门应当及时将评估机构备案情况向社会公告。”根据该规定，设立评估机构不需要经过有关评估行政管理部门的事先核准，而是可以直接到工商行政管理部门办理登记，同时为了加强对评估机构的事后监管，明确评估机构应当在领取营业执照之日起三十日内向有关评估行政管理部门备案。

2、降低准入门槛，为行业发展注入“活水清源”

之前国务院已经取消了对有关评估师职业资格的行政许可，评估师以外的评估专业人员也可以从事评估业务。顺应该改革精神，《资产评估法》第八条第一款规定：“评估专业人员包括评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。”我国资产评估行业从上世纪80年代开始产生，经过近30年的发展，已有评估机构1.4万多家，评估师人数已经超过13万，从业人员60多万。该条规定为实践中所存在的评估师以外的众多评估从业人员从事评估工作提供了明确的法律依据。降低评估从业人员准入门槛，可以注入更广泛的执业资源，由市场进行更灵活有效的资源配置和机制性选择，为资产评估行业发展注入“活水清源”。

二．放管结合，加强对法定评估业务的法律规制

《资产评估法》中区分了非法定评估业务和法定评估业务，并实行放管结合，加强对涉及国有资产或公共利益等事项的法定评估业务的法律规制。

1、两种评估业务在是否选择评估机构上的要求不同

该法第三条规定：“自然人、法人或者其他组织需要确定评估对象价值的，可以自愿委托评估机构评估。涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的（以下称法定评估），应当依法委托评估机构评估。”第二十二条规定：“委托人有权自主选择符合本法规定的评估机构，任何组织或者个人不得非法限制或者干预。评估事项涉及两个以上当事人的，由全体当事人协商委托评估机构。委托开展法定评估业务，应当依法选择评估机构。”即对非法定评估业务是否委托评估机构实行自愿原则，而对法定评估业务则实行强制原则。

2、两种评估业务的承办人员的要求不同

该法第二十四条第一款规定：“对受理的评估业务，评估机构应当指定至少两名评估专业人员承办。”第二十七条第一款规定：“评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估专业人员签名并加盖评估机构印章。”第二十八条规定：“评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章。”即法定评估业务必须由评估师（而且是相应专业类别的评估师）承办，而非法定评估业务可由评估专业人员承办，并未要求必须由评估师承办。

3、两种评估业务的档案保存期限的要求不同

该法第二十九条规定：“评估档案的保存期限不少于十五年，属于法定评估业务的，保存期限不少于三十年。”对法定评估业务档案规定更长（长达三十年）的保存期限，即意味着对法定评估业务的事后可追责期限更长，只要评估档案尚在保存期限内，均具备事后追责的条件，可以有效督促和保障评估机构和评估师依法依规进行法定评估业务。

4、委托人在两种评估业务中可能承担的法律责任不同

该法第五十一条规定了“应当委托评估机构进行法定评估而未委托”应承担的法律责任，第五十二条第一款规定了“委托人在法定评估中有下列情形之一：（一）未依法选择评估机构的；（二）索要、收受或者变相索要、收受回扣的；（三）串通、唆使评估机构或者评估师出具虚假评估报告的；（四）不如实向评估机构提供权属证明、财务会计信息和其他资料的；（五）未按照法律规定和评估报告载明的使用范围使用评估报告的”应承担的法律责任。该两条为对委托人在法定评估业务中可能承担的法律责任的规定。第五十二条第二款规定委托人在非法定评估业务中可能承担的法律责任，该款规定“前款规定以外的委托人违反本法规定，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任”。对法定评估业务中的委托人规定更重的法律责任，有利于加强对法定评估业务的管理和规制。

三．重点规范评估专业人员和评估机构的从业行为

《资产评估法》中用专门的章节分别规定了“评估专业人员”（第二章）和“评估机构”（第三章），体现了评估专业人员和评估机构在规范资产评估行为、促进资产评估业健康发展方面所处的重要地位和所起的重要作用。

1、具体、详细规定评估专业人员和评估机构应当履行的义务和不得从事的行为

该法第十三条规定了评估专业人员应当履行的八项义务，第十四条规定了评估专业人员不得从事的八项行为，第十七条规定了评估机构应当履行的义务，第二十条规定了评估机构不得从事的八项行为。对评估专业人员和评估机构应当履行的义务和不得从事的行为作出列举式的明确规定，有利于规范评估专业人员和评估机构的从业行为。

2、具体、详细规定评估专业人员和评估机构违反该法规定所应承担的法律责任

该法第四十四条、第四十五条中规定了评估专业人员违反该法第十四条规定（第十四条规定评估专业人员不得从事的八项行为）应承担的法律责任，其中规定的行政处罚种类包括责令停止从业（期限根据不同情形包括“六个月以上一年以下”、“一年以上五年以下”、“五年以上十年以下”和“终身不得从事评估业务”）。该法第四十七条、第四十八条规定了评估机构违反该法第二十条等规定（第二十条规定评估机构不得从事的八项行为）应承担的法律责任，其中规定的行政处罚种类包括责令停业（期限根据不同情形包括“一个月以上六个月以下”、“六月上以上一年以下”）、吊销营业执照。该法第四十九条规定：“评估机构、评估专业人员在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停业、责令停止从业以外处罚的，有关评估行政管理部门可以责令其停业或者停止从业一年以上五年以下。”对评估专业人员和评估机构违反该法规定所应承担的法律责任作出具体、详细的规定，有利于有效遏制评估专业人员和评估机构的违法行为，督促评估专业人员和评估机构依法依规从事资产评估行为。

3、明确规定评估机构和评估专业人员之间的关系和对外责任的承担

这点尤其值得关注。该法第十七条第二款规定：“评估机构应当建立健全内部管理制度，对本机构的评估专业人员遵守法律、行政法规和评估准则的情况进行监督，并对其从业行为负责。”第五十条规定：“评估专业人员违反本法规定，给委托人或者其他相关当事人造成损失的，由其所在的评估机构依法承担赔偿责任。评估机构履行赔偿责任后，可以向有故意或者重大过失行为的评估专业人员追偿。”这两条一方面明确规定评估机构对本机构的评估专业人员的从业行为负责和对外承担赔偿责任，有利于督促评估机构加强对本机构的评估专业人员遵守法律、行政法规和评估准则的情况的监督；另一方面明确规定评估机构可以向有故意或者重大过失行为的评估专业人员追偿，厘清了评估机构和评估专业人员之间责任承担的界限，有利于防范和遏制评估专业人员在资产评估过程中出现故意或重大过失行为。

四．明确规定资产评估中的委托人的权利、义务和责任

虽然《资产评估法》中并未用专门章节规定资产评估中的委托人，但在资产评估中委托人处于不可或缺的重要地位，因为一方面，委托人属于资产评估当事人，没有委托人，整个资产评估程序就无从谈起；另一方面，资产评估中的委托人的行为亦会对资产评估的方方面面产生相应的影响。因此，《资产评估法》在第四章“评估程序”等条款中对资产评估中的委托人的权利、义务和责任作了相应规定。

1、明确规定委托人在资产评估中所享有的权利

委托人在资产评估中所享有的权利包括：有权自主选择符合本法规定的评估机构，任何组织或者个人不得非法限制或者干预（第二十二条第一款）；有权要求与相关当事人及评估对象有利害关系的评估专业人员回避（第二十四条第一款）；对评估报告有异议的，可以要求评估机构解释（第三十条）；认为评估机构或者评估专业人员违法开展业务的，可以向有关评估行政管理部门或者行业协会投诉、举报（第三十一条）。

2、明确规定委托人在资产评估中应履行的义务

委托人在资产评估中应履行的义务包括：人应当与评估机构订立委托合同，约定双方的权利和义务（第二十三条第一款）；应当按照合同约定向评估机构支付费用，不得索要、收受或者变相索要、收受回扣（第二十三条第二款）；应当对其提供的权属证明、财务会计信息和其他资料的真实性、完整性和合法性负责（第二十三条第三款）；不得串通、唆使评估机构或者评估专业人员出具虚假评估报告（第二十七条第三款）；应当按照法律规定和评估报告载明的使用范围使用评估报告（第三十二条）。

3、明确规定委托人违反该法规定应承担的法律责任

该法第五十一条、第五十二条中明确规定了委托人违反该法规定所应承担的法律责任，其中重点是法定评估中的委托人应承担的法律责任。明确规定委托人违反该法规定应承担的法律责任，有利于规范委托人在资产评估中的行为，约束和督促委托人在资产评估过程中依法依规行事，保障资产评估行为依法依规进行。

五．高度重视发挥资产评估行业协会的作用，实行自律管理

目前，我国开展的资产评估服务主要涉及综合资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估单项资产评估等六大类专业，分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五部门管理。现在我国六大评估领域都有自己的行业协会，行业协会在规范资产评估行为、促进资产评估行业健康发展方面发挥了非常重要的作用。要规范资产评估，加强行业协会的力量和作用非常重要。

1、该法高度重视发挥资产评估行业协会的作用

该法在总则第六条中规定：“评估行业可以按照专业领域依法设立行业协会，实行自律管理，并接受有关评估按行政管理部门的监督和社会监督。”并以第五章专门规定“行业协会”，第五章共六条，其中第三十六条中详细规定了评估行业协会履行的的具体职责（共九项）。此外，该法第九条、第十条等其他9个条款中亦涉及到行业协会。该法中涉及行业协会的条款共计16条，占该法条款总数（55条）的近30%，从专门章节的设置上和条款数量上，均可以体现出该法对行业协会在规范资产评估行为、促进资产评估行业健康发展方面所处的地位和所起的作用的高度重视。

2、该法反复强调资产评估行业协会“实行自律管理”

该法关于行业协会的条款规定中尤其强调行业协会“实行自律管理”，如该法第六条、第三十三条中规定行业协会依照法律、行政法规和章程实行自律管理；第三十六条中规定行业协会制定会员自律管理办法，对会员实行自律管理；第十三条中规定评估专业人员应当接受行业协会的自律管理。可以说，实行自律管理是发挥行业协会作用的关键之所在，只有实行自律管理，才能避免行业协会成为“二政府”、“红顶中介”。正是因为此，《资产评估法》中反复强调资产评估行业协会“实行自律管理”。

小结

《资产评估法》历时十年方最终通过，真正是“十年磨一剑”。《资产评估法》的通过，将不同专业评估管理统一在一部法律框架之下，有利于评估行政管理部门统一监管尺度，有利于各评估行业协会统一制定规则，有利于各评估机构统一执业标准，也有利于统一落实评估当事人各方的法定责任，更有利于评估机构实现多种专业综合发展。该法凝聚了行业共识，可以说是“在现有条件下的最大公约数”。该法出台之后，从业人员依法开展业务，政府部门依法加强监管，行业协会积极发挥作用，可以进一步规范资产评估行为，保护资产评估当事人合法权益和公共利益，促进资产评估行业健康发展，维护社会主义市场经济秩序，该法的出台可谓是恰逢其时。