【建纬观点】停车场PPP项目案例分析
（一）停车场PPP项目行业现状
近年来，随着城镇化进程加快及机动车保有量迅速上涨，停车难、停车贵等问题日益凸显。据有关数据统计，截至2015年底，全国机动车保有量达2.79亿辆，其中汽车1.72辆，占比达到61.82%。
汽车保有量的飙涨，停车场建设明显滞后。目前我国大城市内汽车与停车位之比是1:0.8，中小城市为1:0.5，而发达国家约为1:1.3。也意味着停车场建设至少是超万亿的市场。
据前瞻产业研究院发布的《2016-2021年中国停车场建设行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》数据显示，2007-2014年，中国汽车保有量呈逐年递增趋势，且增长速度保持在12%以上，每年汽车保有量平均增长1400万辆。
从千人汽车保有量来看，世界范围内千人汽车保有量为135辆。其中，美国作为全世界汽车保有量最高的国家，千人汽车保有量达到950辆左右；在一些发达国家，汽车保有量一般都超过千人500辆。而中国目前千人汽车保有量为105辆，仍未达到世界平均水平，仅约为美国水平的1/9。如果要达到世界平均水平，中国汽车保有量应该是1.85亿辆。由此可见，中国汽车保有量还将继续增长。[1]
汽车发展的同时也带来了城市停车的问题，世界各国汽车发展难以避免的一个难题是停车难。由于公共停车位不足，占用道路停车成为普遍现象。“行车难、停车难”造成的交通拥堵与混乱，正成为困扰城市发展的严重问题。
从2014年起，我国就大力推广利用PPP模式建设停车场设施。根据财政部全国PPP综合信息平台显示，截至2016年9月30日，入库的PPP项目已达10471个，总投资超过12.48万亿元。其中，据中国停车网市场研究中心统计，自2014年至2016年9月，单独投资建设公共停车场的PPP项目共有144个，合计约574.34亿元。这些项目覆盖23个省直辖市，单个项目的投资额在0.1亿-33.1亿之间，拟建车位数在50-100000个之间，其中近63%的项目为多个停车场打包建设项目，37%的项目为单一停车场项目。
144个停车场PPP项目中，合作期限在5年至31年之间，其中20年的项目最多。近8成项目的运作方式为BOT，其他还有BOO、O&M、ROT、TOT等方式；回报机制方面，近73%的项目为使用者付费，其他还有可行性缺口补助、政府付费等方式。
2016年7月，国务院常务会议厘清了两部门在PPP领域的分工，近期发改委和财政部又分别下发通知，明确了两者在PPP项目推动方面的着力点分别是基础设施领域和公共服务领域。发改委的通知中，明确停车场属于该部门的职责范围，今后的停车场PPP项目或许将全归到发改委的PPP项目库中。
[1]http://mt.sohu.com/20160711/n458666215.shtml 访问时间：2017年1月21日；
（二）停车场的分类
停车场按照盈利性质划分可分为两种，社会停车场与配套停车场。其中社会停车场专门供社会车辆停车使用，其收入以停车费为主，车主需按小时缴费。为了获取更大的利润，社会停车场一般希望车主能够快进快出，从而加快停车位的周转率。
另外一种则是综合体配套停车场。配套停车场是一个场所的附属配套设施，如住宅区、医院、商厦、商务楼、超市、酒店、娱乐场所等等。配套停车场有的也会按时计费，如住宅小区、医院等场所，而有的只要车主进行了一定额度的消费就可以提供免费泊车，如商场、酒店、娱乐场等地方。因此，一般的配套停车场更加看重车主的后续消费，为吸引更多的车主前来消费，综合体配套停车场在停车、找车及预订车位服务方面也会给车主提供更好的体验。[2]
不论是为了加快停车位周转率还是吸引车主后续消费，停车场运营方都需要在提升用户停车体验方面下工夫。而要塑造良好的停车体验，则需要朝车主的核心需求着手。从车主的角度来讲，能获取最大程度的便利才是其最直接的需求。这些需求体现在空车位查询、车位预约、停车找车导航、快速出入停车场、快速支付停车费等方面，也是目前被人诟病的停车难问题的集中体现。
[2]http://tech.hexun.com/2016-01-04/181563951.html 访问时间：2017年1月21日
（三）停车场项目发展趋势
目前阻碍大中城市停车场项目建设的主要阻碍是规划的滞后。近三十年，中国社会经历了超乎想象的发展，中心城区可供建设用地稀缺，已不太可能大规模建设停车场项目。已有的停车场规模小而分散，一份来自通用汽车的调查显示，目前，在北、上、广、深等超大型城市，30%的汽油浪费在寻找停车位的过程中。
解决停车难问题的唯一途径是建设智能化、立体化停车场。停车场实现互联网共享数据，打破信息孤立，建设智慧停车互联网平台，实现停车引导、车位预定、电子自助付费、快速出入等功能。停车场系统由原来的只是对停车场出入口的车辆管理，变为现在具有车位引导、反向寻车和自助缴费等多重功能，使人们不但可以轻松进入停车场，还可以使人们体验快速找到停车位、车辆的停放位置和快速缴费等一站式的服务，使人们停车变得轻松自如。
同时，由于我国的劳动力成本快速上升，过去靠人海战术管理停车场的方法越来越不行了。参照国外的发展经验，停车场的自动化程度将越来越高，管理人员逐渐减少，直至实现无人化服务。由手机实现车位预定、支付、寻车等功能，智能手机和移动互联网这两年快速普及，移动互联网用户已经超过了固定互联网用户，利用手机订餐、购买电影票、下载优惠券、交友等已经普及，所以停车场中的这些应用将快速普及。
智能化立体化车库包括升降横移类、垂直升降类、水平循环类、多层循环类等基本类型，系统由钢/土建结构、载车台、传动系统、控制系统以及安全防护系统构成。智能化的机械式立体车库改变了以往存取车的人工操作方式，通过交互平台操作、APP操作甚至按一个按钮就能自动完成汽车出入库。密集型立体停车设备可以实现在平均50平方米的土地上容纳40至50辆车，比传统停车场容车率高出10倍。可以说，机械式立体车库在解放人力的同时，最大限度地利用已有空间，并提高了停车的便捷度。
（四）停车场PPP项目政策解析
2015年8月，国家发改委、交通运输部、财政部等八部门发布《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，指出将通过各种形式广泛吸引社会资本投资建设城市停车设施，大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式。
《指导意见》将坚持市场取向、放开停车设施服务收费作为基本原则。进一步缩小政府定价管理范围，鼓励引导社会资本建设停车设施。
社会资本全额投资新建停车设施服务收费标准由经营者依法自主制定。除各级人民政府财政性资金、城市建设投资公司投资以外，对其他经济组织全额投资新建的停车设施，由经营者依据价格法律法规和相关规定，根据市场供求和竞争状况自主制定收费标准。
《指导意见》强调采用PPP模式建设停车设施，要通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择社会投资者。具体收费标准由政府出资方与社会投资者遵循市场规律和合理盈利原则，统筹考虑建设运营成本、市场需求、经营期限、用户承受能力、政府财力投入、土地综合开发利用等因素协议确定。要建立政府与社会资本共享收益、共担风险的收费标准调整与财政投入协调机制，依据相关法律法规规定和成本、供求变动等因素，及时调整收费标准。
2015年9月22日实施的《住房城乡建设部关于加强城市停车设施管理的通知》更强调了加强城市停车设施专项规划编制。建立城市停车设施专项规划编制机制，推动停车设施合理布局。近期，应结合实际，对交通拥堵特别严重、停车问题特别突出的地区，尽快组织编制区域或片区停车设施规划。并首次提出建设城市停车设施应根据有关标准和要求配建电动汽车充电设施，满足电动汽车推广使用要求。因地制宜提高生态停车场建设比例，探索新型停车设施建设模式。对实现停车场智能化、信息化提出了详细要求。
在经营模式的选择上，《通知》指出促进各类经营性停车设施企业化、专业化经营。坚持市场化原则，鼓励路内停车泊位和政府投资建设的公共停车场实行特许经营，通过招标等方式，公开选择经营主体，将已经建成的停车设施项目转交社会资本运营管理。鼓励住宅配建、公建配建停车设施委托停车管理企业进行专业化管理。
2015年4月7日发布了《城市停车场建设专项债券发行指引》，同一个月内，国务院发布了《战略性新兴产业专项债券发行指引》、《养老产业专项债券发行指引》、《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》、《城市停车场建设专项债券发行指引》等4部《专项债券发行指引》。
印发四类专项债券发行指引稳增长意图明确，在发改委企业债框架下的局部创新品种，不属于财政部专项债范畴，不属于项目收益债，但可视作未来项目收益债的创新过渡。
四类指引明确阐述“加大企业债券融资方式对培育和发展战略性新兴产业、城市停车场建设及运营、城市地下综合管廊建设、养老产业的支持力度，引导和鼓励社会投入，制定四类指引。”
发行四类专项债券可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件，鼓励“债贷组合”增信，并优化各类品种方案设计。对于发行主体限制有巨大突破，城投类及一般生产经营性企业发行限制均有条件放开，且明确条件符合的城投类企业不受发债指标限制。
对于发行城市停车场建设专项债券、城市地下综合管廊建设专项债券及养老产业专项债券3类专项债券的城投类企业：
1
不受发债指标限制。
2
“将城投类企业和一般生产经营性企业需提供担保措施的资产负债率要求分别放宽至70%和75%；主体评级AAA的，资产负债率要求进一步放宽至75%和80%。”
3
不受“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制”的限制。
4
城投类企业不受“单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入”的限制。
《城市停车场建设专项债券发行指引》对于发行债券用于PPP模式的，除了应当完成一般PPP项目标准化程序外，还应明确所用土地的权属和性质。
鼓励地方政府综合运用预算内资金、城市基础设施建设专项资金，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持城市停车场建设专项债券发行。地方价格部门应及时制定和完善停车场收费价格政策，保护城市停车场的合理盈利空间。
文件指出应当积极探索停车设施产权、专项经营权、预期收益质押担保等形式。鼓励发债用于委托经营或转让-经营-转让（TOT）等方式，收购已建成的停车场统一经营管理。
住建部于2015年9月分别发布了《住房和城乡建设部关于印发城市停车设施建设指南》和《住房和城乡建设部关于印发城市停车设施规划导则》为科学推进城市停车设施建设，提高城市停车设施工程建设水平，推动技术进步，改善城市交通环境，合理配置停车资源，科学安排停车设施建设，从源头上缓解城市停车矛盾，提供了全方位的实施细则。
还应注意到，《中华人民共和国道路交通安全法》对于已经投入运营的停车场，及规划中的停车场项目作出了诸多限制。在项目全过程中都应注意满足该法规的要求。
（五）停车场PPP项目模式选择
在基础设施领域，从是否存在使用者付费的角度，可以将基础设施项目划分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。根据我们的理解，绝大多数停车场属于收费型停车场，停车场应属于经营性项目。“根据私营部门的参与程度不同，可以将PPP分为DB（design-build）、O&M（operation&maintenance）、DBFO（design-build-finance-operate）、BOO（build-own-operate）、BOOT（build-own-operate-transfer）、BBO（buy-build-operate）、BTO（build-transfer-operate）等数十种细分具体模式。”通过PPP模式建设停车场，具体选择哪一种方式进行合作，需要结合具体的项目情况以及政府、社会资本双方的需求来决定。
1）新建项目采用BOOT或BOT模式
在这种模式下，政府与社会资本签订PPP协议，由社会投资人成立项目公司，具体负责停车场的设计、投资、建设、拥有、运营和管理，通过运营回收投资和获取利润。在运营期内，投资者拥有停车场的所有权，约定的经营期限届满后，投资者将停车场移交给政府。
2） 存量项目采用TOT模式
根据项目现有资产的情况，可以将PPP项目分为存量项目和增量项目，存量项目是指改建、扩建等项目，而增量项目是指新建项目。事实上，尽管我国大城市公共停车位非常紧张，但是很多政府经营的停车场由于管理不善、服务质量低下等原因而长期无人问津，处于严重的亏损状态。对于这类项目可以采取TOT模式，即转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer），具体是指社会资本购买某个项目资产的经营权或者产权，社会投资者在约定的时间内通过经营该资产收回全部投资和得到合理的回报后，再将项目无偿移交给原所有权人。在此模式中，政府通过授予或转让产权或经营权的方式获得一笔当期的政府非税收入，按照财政资金的相关管理办法使用。同时，通过社会投资者来提升基础设施运营的质量和效率。社会投资者在约定的时间内（10-15年）通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等方式收回全部投资和得到合理回报。TOT可以分为只转移经营权的TOT和伴随产权转移的TOT，前者本质上是租赁关系，后者则是购买关系，故这种TOT又称为POT（Purchase-Operate-Transfer）。
TOT模式具有以下优势：首先，TOT模式省去了建设环节，使项目经营者免去了建设阶段风险，在接手项目后即产生收益。另一方面，由于项目已步入正常运转阶段，项目经营者可以通过抵押项目收益权向金融机构融资，方便社会资本再融资。其次，政府通过转让存量项目一次性获得一笔资金，投入新建项目，可以缓解政府基础设施建设资金的不足。最后，TOT最重要的意义在于引进先进的管理技术和经验，盘活存量资产。
（六）贾登峪生态停车场PPP项目案例简介
1）项目概况
贾登峪生态停车场项目位于距离布尔津县130公里、距离喀纳斯湖25公里的贾登峪山区。项目周围群山环绕，自然资源丰富，环境优美。为新疆喀纳斯贾登峪旅游集散中心PPP项目的两个子项目之一。
该停车场项目总规划面积43000㎡。项目位于贾登峪核心商业圈内，地理位置优越，交通便利。生态停车场结合周围的自然环境，将建筑融入到周围优美秀丽的自然环境之中，水流穿插在生态停车场项目用地内，提供良好的水体景观，结合贾登峪当地的特点，根据建筑功能突出自身特点，将建筑完美的融合在自然景观之中。
停车场的的建设包括750个停车位的及配套绿化、服务设施、人行道、雨水管网，特定景观工程及安全防护设施。
2）项目模式
项目采用BOT模式，特许经营期限：30年。建设期为自合同签订起2年。在本项目合作期内，甲方应确保乙方有权为本项目之目的合法、独占性地无偿使用和合法出入生态停车场项目所在范围内的土地。
投资人可以运用多样化的经营手段获得停车场收益，包括但不限于停车费、汽车影院、房车营地、木屋营地等方式回收成本。但是其编制的运营、管理等相关规章制度应在报送喀纳斯管理委员会审批通过后才能实施。该规章制度包括营销管理、日常管理、环境保护等内容。
3）对土地使用权的限制
社会资本方不得将该等土地使用权的全部或部分用于本协议项下经营之外的其他任何目的和用途，且在未征得实施机构及政府同意的情况下，不得在本项目规划范围内新建、扩建任何设施。不得全部或部分地出租或抵押或设置任何他项权利。
4）收费规范
依据价格法律法规和相关规定，根据市场供求和竞争状况自主制定合理的停车设施服务的收费标准。项目公司应在实施相关收费标准前将收费标准交甲方备案，根据政府价格主管部门要求如实提交相关价格资料。
运营过程中须严格落实明码标价制度，在经营场所显著位置设置统一标价牌，标明停放服务收费定价主体、收费标准、计费办法、收费依据、投诉举报电话等信息，接受社会监督。
5）股权转让的限制
自生效日起两2年之内社会资本方不能转让其持有的项目公司股权。自生效日起两2年后，经实施机构及项目公司全部股东书面同意，可以转让其股权。
股权受让方应出具书面声明及承诺，表明其已经完全理解并接受本协议全部条款约定的内容。
（七）停车场PPP项目实践中存在的问题及法律障碍
1）智能立体停车场项目涉及的部门多，审批程序繁复。没有一个明确的部门统管，而各部门间的权责还没有完全明确，一旦遇到问题，容易相互推诿。
《关于加强城市停车设施建设的指导意见》提出，简化投资建设、经营手续办理程序，提高工作效率，按照规定办理时限和程序完成项目业主或投资主体提出的停车设施建设项目的审批。政策文件已经明确，但一些地方政府并没有出台实施细则，使这一文件难以最终落地。
对于特别要求设置在某个地段的停车场项目，周边现有停车位数量、分布情况等基础信息都没有经过前期测算，直接导致一些项目前期工作周期拖得非常长。”项目公司工作人员不得不去“扫街”收集，花费大量的时间和精力，直接造成项目落地缓慢。
2）部分停车场项目未经规划验证就盲目上马，有的停车场刚投入使用就超负荷运转，还有的车流量太少很难收回投资。
目前的城市停车设施PPP项目，一般由政府提供土地和车位补贴，企业通过二三十年的收费实现盈利后，将管理权交还政府。收费标准一般由企业按照市场标准定价，政府实施监管。
各地政府普遍欢迎社会资本投资建立体停车场，不少PPP项目可研阶段未经过周密测算。有些已建成的项目刚投入使用就超负荷运转了，停车难题依然没有实质性解决，对社会资本来说，有更多的社会需求却无力增加供给；还有的项目车流量太少，等待周边慢慢发展起来才能达到设计能力。
3）土地供应是停车场PPP项目的关键。
土地供应经常“卡死”项目。城市停车不但要占用相当规模的土地和空间，而且停车空间的分布和集中程度与城市地级差收益的划分情况是一致的，即停车需求量最高的地区也是城市中土地价值最高的地区，因而使停车空间的扩展相当困难，需要付出很高的代价。在繁华商业圈、人口密集区及大型医院等地停车困难，但这些地区的土地寸土寸金，多年前已经做好土地规划且实施，土地供应不足。而停车场PPP项目能否顺利实施，很大程度上取决于政府是否能够及时供地。然而，很多城市规划预留的停车场用地根本不足，不少地方甚至几乎没有相关地块。但政府也无地可拨，即使出台新的规划，很多地也需要中长期慢慢收回。这导致一些PPP项目被迫“等米下锅”。
如果将PPP模式引入停车行业，根据《指导意见》第八条规定，“加强公共用地保障。各地做好用地保障，中心城区功能搬迁等腾出的土地应规划一定比例预留用于停车设施建设；符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供地；不符合《划拨用地目录》、同一地块上只有一个意向用地者的，可以协议出让方式供地。”可见，公共停车场PPP项目的土地来源主要包括划拨、出让方式。
首先，通过划拨的方式供应土地。根据《划拨用地目录》的规定，“对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。”可见，国家严格限制划拨用地范围，即便是公共基础设施建设，也需要满足一定的条件，方可申请划拨用地。
其次，经营性停车场最主要的供地方式是出让。根据《协议出让国有土地使用权规定》第三条的规定，“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。”可见，国家对以协议方式出让土地规定了严格的限制性条件。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，“经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”因此，单纯通过协议出让的方式并不一定能保障项目用地，一旦满足招标、拍卖或者挂牌的条件，项目投资者便需要面临其他的竞拍者，进而提高用地成本，甚至导致项目土地使用权与投资者相分离，使项目推进困难。当然，91号文允许土地所有权招投标可以与二级开发招投标进行捆绑，似乎可以避免以上问题的发生，但法律效力仍然存疑。
4）产权问题
《指导意见》第九条规定，“盘活存量土地资源。对企事业单位、居民小区、个人利用自有出让土地建设停车设施，规划部门要充分考虑停车需求的合理性，办理用地性质和容积率等规划调整手续。鼓励利用公共设施地上地下空间、人防工程等地下空间建设停车设施，增强土地的复合利用。相关部门分层办理规划和土地手续，投资建设主体依据相关规定取得停车设施的产权。”
根据这一规定，由民间资本投资建设的车库可以申请所有权，但是该规定比较笼统模糊，缺乏可操作性。而且，在法律位阶上，《指导意见》属于部门规范性文件，层级较低。如果与上位法冲突，可能被认定为无效，如果考虑到各地政策的差异，这一问题则更加复杂。
首先，利用城市公共地下空间建设地下停车场的产权问题。《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部令第108号）第二十五条规定，“地下工程应本着谁投资、谁所有、谁受益、谁维护的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。”因此，如果社会投资者利用城市公共空间建设地下停车场可以取得停车场的所有权。而上海、南昌、杭州、武汉、南京等地则明确规定利用城市地下公共空间建设公共停车场在满足一定条件的情况下，可以办理独立的所有权登记。
但目前明确规定社会资本投资建设的地下停车场可以取得产权的地方性规定仍然较少，层级较低，全国很多城市没有出台这类规定。
其次，利用地下人防工程建设公共停车场，本应取得双赢的效果。但是，根据我国的《国防法》第37条的规定，国防资产归国家所有。同时，北京市第一中级人民法院等法院也在司法审判实践中确认了业主不享有人防工程的所有权。
由此可见，尽管公共停车场项目完全可以办理房地产权证，但是如果与人防工程相结合进行建设，只能获得相应的投资收益，在获取所有权方面存在障碍。
5） 收费机制问题
国家发展改革委等七部委联合发布的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》规定，“充分发挥价格杠杆的作用，逐步缩小政府定价范围，全面放开社会资本全额投资新建停车设施收费。”根据上述规定，对社会资本全额投资建设的停车场，不再执行政府限价，而是施行完全的市场价。
但是PPP项目的本质是政府与社会资本的合作，一般会由实施机构及其指定主体代表政府方进行一定比例的注资。这就导致停车场PPP项目不再满足《指导意见》中可以放开政府定价的条件。而事实上，只有实行市场定价才能实施有效的财务测算，保障社会资本的投资回报。同时，市场定价可以实现差别化收费，有利于社会资本提供差异化服务，形成良性竞争，实现停车资源的有效配置。但是，各地具体的收费政策各异，有些地方规定针对以出让方式获得土地而建设的停车场实行政府指导价，对划拨方式获取土地的停车场实行政府定价。这将导致社会资本难以盈利，无限制延长社会资本回收投资的期限，在投资与回报之间难以形成良性循环。
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