【建纬观点】论施工过程结算对于施工单位的影响
工程项目建设周期长，项目成本巨大，工程结算不及时不充分已经造成了诸如中小建筑企业债务危机，农民工工资欠付，政府隐性债务等多项问题。因此，在传统的工程结算模式已经难以保护下游企业和农民工的合法权益的情况下，为保障营商环境的改善、也为了保障国家建筑行业的资金有序流动，全面推进施工过程结算势在必行。
2014年9月30日住建部发布的《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》中首次提出“完善建设工程价款结算办法，转变结算方式，推行过程结算，简化竣工结算。之后，政府陆续出台了多份文件包括《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》、住建部《关于加强和改善工程造价监管的意见》等明确要求全面推行施工过程结算。施工过程结算的推进和落地一直是政府近年来重视的问题，实现施工过程中结算也是改善施工结算环境的关键。2020年1月8日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议中强调：在工程建设领域全面推行过程结算，加大保函替代施工单位保证金推广力度。
截止目前，全国已有包括重庆市、北京市、广东省、山西省、四川省、浙江省、甘肃省等多地发文明确推行过程结算。
重庆市《关于在建筑领域推行施工过程结算的通知》明确：施工过程结算是指发承包双方在工程项目实施过程中，依据合同约定的结算周期（时间或进度节点），对已完工程价款进行结算的活动，其结算文件经发承包双方签署认可后，作为竣工结算文件的组成部分，不再重复审核。
广东省《关于房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算的若干指导意见》明确：施工过程结算是指工程项目实施过程中，发承包双方依据施工合同，对结算周期内完成的工程内容（包括现场签证、工程变更、索赔等）开展工程价款计算、调整、确认及支付等的活动。
山西省《关于在房屋建筑和市政基础设施工程中推行施工过程结算的通知》明确：施工过程结算是指发承包双方在工程项目实施过程中，依据依法签订的施工合同约定的结算周期内完成的工程内容（包括现场签证、工程变更、索赔等）实施工程价款计算、调整、确认及支付等的活动。
四川省《关于房屋建筑和市政基础设施工程推行施工过程结算的通知》明确：施工过程结算是指发承包双方在建设工程施工过程中，依据合同约定的结算周期（时间或进度节点），对已完工程价款进行结算的活动。
浙江省《关于在房屋建筑和市政基础设施工程中推行施工过程结算的实施意见》明确：施工过程结算也称施工分段结算，是指发承包双方在建设工程施工过程中，不改变现行工程进度款支付方式，把工程竣工结算分解到施工合同约定的形象节点之中，分段对质量合格的已完成工程进行价款结算的活动。
甘肃省《关于在房屋建筑和市政基础设施工程中推行施工过程结算的实施意见》明确：施工过程结算是指发承包双方在工程项目实施过程中，依法依规签订的施工合同中约定的结算周期（时间或进度节点）内完成的工程内容（包括现场签证、工程变更、索赔等）实施工程价款计算、调整、确认及支付等的活动。
1、两者的结算条件不同。工程进度款结算一般按逐月、多个月份合计（或形象进度、或控制界面等），以完成的工程量为结算条件。施工过程结算，不仅以完成的工程内容为结算条件，还须以完成的工程质量合格为结算条件。浙江省《关于在房屋建筑和市政基础设施工程中推行施工过程结算的实施意见》对施工过程结算的定义中就明确了“质量合格”的结算条件。
2、两者的结算范围不同。工程进度款结算对承包人超出设计图纸（含设计变更）范围的工程量不予计量，且索赔价款结算也发生在竣工结算阶段，施工过程结算则将工程变更和索赔都纳入了结算范围。
3、两者的结算资料和时间不同。根据《建设工程价款结算暂行办法》规定，“承包人应当按照合同约定的方法和时间，向发包人提交已完工程量的报告。发包人接到报告后 14 天内核实已完工程量，……”，因此，进度款结算流程中，一般只须提交已完工程量的报告，结算时间一般为14天内。施工过程结算的结算资料则复杂很多，例如《重庆市关于在建筑领域推行施工过程结算的通知》要求“施工过程结算资料包括但不限于施工合同、补充协议、招投标文件、施工图纸、施工方案以及经确认的工程变更、现场签证、工程索赔等相关技术经济资料。”因此，在结算过程中不仅需要审核工程量，还需要对现阶段已完成工程进行完整的结算工作，审核时间也更长。例如《湖南省关于在房屋建筑和市政基础设施工程中推行施工过程结算的实施意见》（征求意见稿）中规定：“承包人应在合同约定期限内向发包人递交施工过程结算文件及相应结算资料；……合同中对施工过程结算办理的各项时限未有约定的，其期限均为28天。”。
4、两者的结算性质不同。工程进度款结算，其主要功能是维持施工单位的生产建设的资金需求。实务中，一般根据项目进度情况，可能会出现少报或者多报工程量的情况，但其范围不会太大。承包人与发包人对于实际完成工程量争议协商为主，争议的工程量也可以归入下一期结算，处理相当灵活。施工过程结算有所不同，其本质上是部分“竣工价款”的结算，对于实际完成的工程量及工程质量有其终局性。《重庆市住房和城乡建设委员会关于在建筑领域推行施工过程结算的通知》规定：“施工过程结算是指发承包双方在工程项目实施过程中，依据合同约定的结算周期（时间或进度节点），对已完工程价款进行结算的活动，其结算文件经发承包双方签署认可后，作为竣工结算文件的组成部分，不再重复审核。”
1、工程款支付更有保障
2020年7月5日国务院公布《保障中小企业款项支付条例》，该自2020年9月1日起施行。该条例第八条规定“机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日。大型企业从中小企业采购货物、工程、服务，应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限并及时支付款项。合同约定采取履行进度结算、定期结算等结算方式的，付款期限应当自双方确认结算金额之日起算。”施工过程结算正是与该条规定相呼应，若合同对工程款支付没有约定或者约定不明的，依此条例的规定，施工单位可以以施工过程结算确定之日作为建设单位付款期限的起算之日，从而保障了中小企业类施工单位的及时获得工程款的合法权益。
在传统的结算方式下，现场签证、工程变更、索赔等已完成的内容均是在最后的竣工结算中进行计算，施工过程结算的范围则包含了这些内容，从而使得施工单位尽早获得已完成工程的工程价款，减轻了资金压力。
根据山西省的规定，发包人未按照本通知规定完成施工过程结算的，不应组织竣工验收，不得投入使用；对长期拖延工程结算和拖欠工程款的发包人，有关部门不得批准新项目开工。可见，发包人未完成过程结算则面临不得组织竣工验收、不得投入使用的风险，迫使发包人必须进行过程结算，进一步保障施工单位按期获得工程款。
2、有效化解结算纠纷
传统的工程竣工结算是一个非常复杂的过程。由于工程周期长，项目人员变动频繁，项目管理难以落到实处，加之发承包双方对于合同条款，法律理解存在偏差，最终竣工结算的结果难以精确。建设单位又常常以未经竣工结算为由拒绝履行付款义务。推行施工过程结算可以及时发现结算纠纷并予以解决，避免战线过于冗长造成工程实际情况难以判断以及建设单位以竣工结算未完成为由拖欠工程款的风险。
3、能迫使施工单位加强工程质量的过程控制及资料的管理
工程质量合格及工程资料的完备是施工过程结算的前提，这点迫使施工单位必须对工程质量与工程资料给予足够重视。施工过程中对工程质量的控制、工程资料的收集的高标准要求，有利于施工企业管理能力和建设水平的提高，也能显著降低相关质量安全等方面法律风险。
根据各地的发文内容，施工合同（或招标文件）就施工过程结算有关条款一般应明确结算周期、计量计价方法、风险范围、验收要求，价款支付时间、程序、方式以及比例等内容，上述内容的约定和履行应特别注意以下几个方面：
1、关于结算周期
关于结算周期，甘肃省的意见是“实行施工过程结算的房屋建筑和市政基础设施工程，结算周期应按月或分段划分。房屋建筑工程施工过程结算节点应根据项目大小合理划分，可分为基础工程、地下室工程、地上主体结构工程、安装工程和装饰装修工程;市政基础设施工程施工过程结算节点可采用分段、分单项或分专业合理划分。分段划分的结算周期，最长不得超过三个月。”从施工单位的角度来看，结算周期的设定在主体结构部分分段结算较为适合。例如可以将结算节点约定为“地下室结构出正负零”，“主体结构完成”等。这是因为主体结构在施工中有其优先性，当主体结构完成后其他阶段才依次进行。但如果将安装工程、装饰工程、二次结构工程也一并分段结算则会出现问题。因为安装工程与二次结构工程、安装工程与装修工程都存在一定程度的穿插施工。如果设定了分段结算，穿插施工导致部分工作无法及时完成，该部分工程便无法通过验收，施工过程结算也将延期，对施工单位会造成不利影响。因此关于结算周期的约定必须严格结合项目情况作通盘考虑，以避免合同实际履行过程中面临建设单位以分段工程未实际完成为由拒绝工程结算的风险。
2、关于措施项目费
笔者认为对于工程措施费应当明确约定计价方式避免施工过程中发生争议。浙江省的意见是“施工合同中应明确措施项目费的支付方式，采用总价计算的措施项目费可依据施工过程当期结算实际完成的工程造价比例计算，采用单价计算的措施项目费可按当期完成的工程施工措施工作量进行计量和计价”。
3、关于结算程序、价款支付方式以及比例
有关结算程序、价款支付方式以及比例的约定内容，是施工单位依法依约从建设单位处取得工程款的重要依据，施工单位应予以充分重视。根据竣工结算的相关规定，承包人应在经发承包双方确认的合同工程期中价款结算的基础上汇总编制完成竣工结算文件，应在提交竣工验收申请的同时向发包人提交竣工结算文件。笔者建议，可以参照竣工结算的规定，将过程结算的程序约定为施工单位在过程结算节点编制完成对应的结算文件（应当包括过程质量验收资料，施工方案等竣工验收结算文件），提交质量验收申请的同时提交给建设单位，由建设单位在28天内审核完毕，否则视为认可；将工程款支付方式及比例的约定为：根据进度周期的情况，当该周期工程竣工通过现场验收后酌情将价款付至85%左右，当通过结算文件审核通过后足额支付本期已完工程施工过程结算价款。
4、过程结算中发生争议的处理
目前，过程结算的方式并未成熟，实施过程中一定会出现各种纠纷争议。若对于过程结算中发生的争议没有一个高效的解决机制，将不利于工程项目的建设，对发包人和承包人均会造成损失。广东省的意见是“合同没有约定或约定不明确的，发承包双方可就有争议部分共同提请项目所在地造价管理部门、工程造价社会组织进行指导协调，也可聘请咨询人进行咨询协调，还可申请人民调解员调解。指导、咨询、协调和调解活动应遵循合法、合规、平等、诚实信用的原则。”笔者建议，合同中应参照本地主管部门的意见，约定合同主体均认可的过程结算争议解决机制，避免因争议无法解决而影响工程的施工和工程款的支付。
另外，从各地的意见和标准来看，比较统一的观点认为：经发承包双方签字确认的施工过程结算文件，应当作为竣工结算文件的组成部分，未经对方同意，另一方不得就已生效的结算文件进行重复审核。根据浙江省造价总站发布《推行施工过程结算若干问题问答》中提到该问题，浙江省的回答为“要切实做好过程结算，就要把过程结算当作最终结算来对待，对经双（三）方确认签字后生效的结算文件一般不作调整。”因此，施工单位必须重视过程结算文件中的争议，尽量在过程结算中解决争议或通过约定的争议解决机制对争议部分进行单独处理。
5、发生索赔事件的处理
工程索赔主要包括工期索赔和经济索赔两方面。实务中的大部分工程都是在最后竣工结算的过程中进行索赔处理的，并且工程索赔中工期索赔居多，经济索赔相对而言较少。那么对于施工过程结算而言，工期索赔的节点如定于过程结算中，可能会造成建设单位巨大资金压力（例如停工工期超过1年以上，如在下一个过程结算周期主张工期索赔，索赔款数额不小）。浙江省造价总站发布的《施工过程结算合同专用条款使用说明》有提到这个问题，对于在专用条款中如何约定工期索赔，建议“在过程结算时不考虑因工期延误引起的逾期违约金，在竣工结算时统一按总工期计算逾期竣工违约金。”
6、逾期付款的处理
过程结算中对于工程价款的付款期限以及逾期付款的违约责任应在合同中明确约定，在有明确约定的情况下，建设单位预期付款的，施工单位可依合同约定向建设单位主张违约责任。
若合同约定不明或没有约定的，施工单位可适用即将实施的《保障中小企业款项支付条例》的有关规定，向建设单位主张逾期付款的违约责任。《保障中小企业款项支付条例》中第十五条的规定，“机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息。双方对逾期利息的利率有约定的，约定利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率；未作约定的，按照每日利率万分之五支付逾期利息。”
当然，在施工过程结算的实际履行过程中，建设单位难免存在资金紧张不能按时付款的情况，为此，广东省的意见是“发包人收到承包人通知后不能按时付款的，可与承包人协商签订延期付款协议，经承包人同意后可延期支付，协议应明确延期支付的时间和利息事项。”
1、如何解决质量验收与过程结算的矛盾，如过程结算已足额支付工程价款，但在最后工程竣工验收时未通过，如何处理？
答：《意见》第一条明确：“分段对质量合格的已完成工程进行价款结算的活动”，在施工过程中质检机构对建筑工程质量进行跟踪管理，同步办理过程结算相关手续,如工程竣工验收未通过可按合同约定暂停办理竣工结算。
笔者解读：该回答实际上明确了过程结算中“已完工工程的质量问题”是过程结算的基础条件，施工单位要加强施工全过程的质量管理工作。
2、EPC工程总承包项目是否适合实行施工过程结算?
答：对已完成初步设计的EPC工程总承包项目施工部分，可参照《意见》实行施工过程结算并在合同中约定过程结算节点、支付方式和计价方法。
笔者解读：EPC工程总承包项目是近年来的热点，回答明确了EPC工程总承包项目可以参照《意见》实施，为EPC工程总承包项目推行施工过程结算作出了指引。
3、实行施工过程结算的项目，涉及标化工地增加费、优质工程增加费在分段结算中应如何计取?
答：标化工地增加费、优质工程增加费的计取除合同另有约定外可在竣工结算时统一计取。
笔者解读：对于工程中发生的零星费用，原则上应归入竣工结算统一计取。
4、施工过程结算若涉及工程延误情况，人工、材料价差该如何处理？
答：按合同约定的过程结算节点计划工期计算价差，工程延误部分的价差按现行计价依据动态管理规定，由责任方承担。
笔者解读：工程延误部分的价差按现行计价依据动态管理仍需进一步细化，对于相关价差类别、计价方法应进一步推出详细办法。
5、如何在专用条款中约定过程结算和竣工结算申请？
答：合同当事人可在专用条款14.1中约定过程结算和竣工结算申请：
（1）承包人上报过程结算，编制依据应明确结算编制范围及其内容，施工图部分应以设计图纸为基础，明确图纸结算范围，对图纸范围内未完工且未列入结算的内容，应予以说明；列入过程结算的联系单应列清单，并将联系单作为结算书附件报审。
（2）措施费分段计算方式：采用总价计算的措施项目费可依据施工过程结算当期实际完成的工程造价比例计算，采用单价计算的措施项目费可按当期完成的工程施工措施工作量进行计量及计价。
（3）涉及合同价款调整的工程变更、索赔、补充协议、人材机价差调整等在过程结算中同步申请办理。
（4）承包人上报竣工结算，应提交过程结算报告、争议问题资料及相关索赔报告等资料。
笔者解读：对于过程结算和竣工结算申请的条款设定尤为重要，发承包双方可以就施工结算范围的依据作进一步详细约定来避免纠纷。
6、如何在专用条款中约定过程结算和竣工结算审核内容？
答：合同当事人应在专用条款14.2中约定过程结算和竣工结算审核：
（1）承包人申请施工过程结算的，完成合同约定节点内容，达到合同约定质量标准，发包人参照竣工结算办理相应流程，应在 天内（一般不超过28个工作日）完成过程结算审核工作，并及时足额向承包人支付当期审定过程结算造价的工程款。
（2）承包人申请施工竣工结算的，完成合同约定内容，通过竣工验收，发包人按照竣工结算办理相应流程，应在_天内（一般不超过28天）完成竣工结算审核工作。
（3）经双方确认的施工过程结算文件是竣工结算文件组成部分，对已完过程结算部分原则上不再重复审核，在施工过程结算中无争议的，在施工过程结算当期完成价款；有争议的，争议部分可在工程竣工后统一协商解决。
笔者解读：结算过程中发生的争议，应允许合同当事人在合同中约定争议发生时的处理机制，对于合同当事人认可未达成一致的争议部分，在工程竣工后统一协商解决或通过法律程序解决较为合理，也有利于发承包双方在施工过程中的合作关系。
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合规与风控业务部简介
为顺应建筑市场行业的发展，满足日益增长的工程企业合规管理和风控业务的市场需求，实现建纬所“二次腾飞”的战略，上海市建纬律师事务所成立了合规与风控业务部，由建纬所主任助理、高级合伙人、工程总承包部主任韩如波律师兼主任，合伙人王培强律师、合伙人陈兵律师、合伙人雷涛律师为核心骨干力量组成。
业务部成立以来，遵循“控制风险、创造价值”的服务理念，在“项目全过程风险管理法律服务”、“工程项目合规与风控法律服务”、工程项目“诉讼与仲裁法律服务”等方面进行了卓有成效的业务发展和法律服务。先后参与住建部《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》《<最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）>》等立法修改课题的编写工作，并主持编写《"一带一路"国际工程合规与风控实务》等著作。团队为中铁建工集团、中国二十冶集团、上海建工集团、山西建工一建集团、绿地建设集团、北京建工集团、中国铁路设计集团、振华重工等国内知名企业提供合规与风控的法律服务，赢得了客户的好评，提高了在法律行业的知名度。
图片来源 | 摄图网
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