瞭望｜保障性租赁住房建设，进展如何？哪些问题待解？
◆ “'十四五’期间，我国将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人民住有所居。”
◆ 北京、上海、深圳和杭州等人口净流入大城市，通过多渠道筹集房源，有望在“十四五”期间形成保障性租赁住房的供应基础，开启扩大保障性租赁住房供给、优化租赁住房供应结构的新局面
◆ 本期瞭望专题报道《保障性住房新局》共5篇，各地探索情况详见文末链接
保障性住房新局
文 |《瞭望》新闻周刊记者 郑钧天 赵瑞希 孙飞 马剑
近期，各地陆续公布“十四五”时期住房发展规划，保障性租赁住房正在成为一些城市住房发展的主角之一。
上海提出“十四五”期间建设筹集保障性租赁住房40万套(间)，约占住房供应总量的40%；广州市提出“十四五”期间保障性租赁住房60万套（间），占比超过45%；北京市将利用集体经营性建设用地和非居住存量房屋建设的租赁住房，纳入保障性租赁住房规范管理，集租房项目将极大改善北京租赁市场供需结构；深圳已确定“十四五”期间建设筹集“保障性租赁住房不少于全市住房建设筹集总量的30%，不少于40万套（间）”。
随着城镇化进程的加速，第七次人口普查数据显示，2020年我国流动人口达到3.76亿人，10年间增长了将近70%，租住房屋成为刚需。北京、上海、广州、深圳、杭州等大城市的租房人口占常住人口比例已达到40%以上。同时，在一些城市，青年人及进城务工人员、新就业大学生等新市民面临租房成本高、可选房源少、租赁关系不稳定等住房压力。
▲ 杭州城中村改造升级打造新型城市“未来社区”的拱墅区上塘街道瓜山新苑为在杭州创业发展的青年人才提供住所 徐昱摄
今年6月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），明确提出住房保障体系将以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。这是从国家层面回应百姓对住房保障体系新需求的新定位。
住房和城乡建设部副部长倪虹表示，“'十四五’期间，我国将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人民住有所居。”
根据部署，新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力较大的大城市，在“十四五”期间，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例应力争达到30%以上。住房和城乡建设部要求，今年10月底前，城市人民政府应确定“十四五”保障性租赁住房建设目标和政策措施，制定年度建设计划，并向社会公布。
降低年轻人住房负担、增强城市吸引力，成为城市发展的重要目标。《瞭望》新闻周刊记者走访上海、深圳和杭州等人口净流入大城市发现，近年来各地大力发展租赁住房，形成的租赁产品供应虽名称有所不同，但已具备保障性租赁住房的雏形。如上海的“公租房”，深圳的人才住房等。相较于之前公租房、廉租房等都属于保障性租赁住房范畴，此次《意见》明确保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。目前，各地正在推进与之衔接，创新筹建方式，拓宽保障范围，逐步缓解青年职工、引进人才和外来务工人员等新市民的阶段性住房困难，让保障性租赁住房成为大城市新青年奋斗的起点。
各地保障性租赁住房建设的进展如何？进行了哪些有益的探索？还存在哪些待破解的问题？《瞭望》新闻周刊记者在多地进行了采访调研。
保障性租赁住房建设“加速跑”
作为北京最大的集体土地租赁住房项目，首创繁星还未入市，就已对接了150多家企业，意向客户需求房源超过1000间。项目总建筑面积约40万平方米，估算总投资43.6亿元，预计2022年3月首期入市，可为市场一次性提供超过6500套租赁住房。
面对租赁市场需求井喷，北京、上海、深圳和杭州等人口净流入大城市，通过多渠道筹集房源，有望在“十四五”期间形成保障性租赁住房的供应基础，开启扩大保障性租赁住房供给、优化租赁住房供应结构的新局面。
▲ 位于北京丰台区的南苑乡成寿寺村集体土地租赁房项目，地上规划总建筑规模约2.88万平方米，可提供租赁房源 901套 罗晓光摄
扩大保障性租赁住房供给。从全国看，据住建部门数据，今年，部分人口净流入的大城市计划新筹集保障性租赁住房93万套。从地方看，上海市房管局住房保障处负责人介绍，与国家层面定义的公租房不同，上海的“公租房”已初具保障性租赁住房的特征。目前，上海拥有约19万套“公租房”，累计保障家庭达72万户，有效缓解了青年职工、引进人才和来沪务工人员等新市民的阶段性住房困难。“从保障人群来看，上海'公租房’主要是保障公职人员和为城市运行提供基础服务的一线从业人员。形式从'一套房’到'一间房’，再到拆套成'一张床’的宿舍型房源。”
深圳“十三五”期间共建设筹集公租房、安居房、人才房等带有保障性质的房源44.24万套。其中，公共租赁住房约6.9万套，安居型商品房约2万套，人才住房约16万套，其他房源（如宿舍等）约19.34万套。
广州市明确，“十四五”期间计划筹集保障性租赁住房60万套，今年不少于17万套。
创新筹建方式。为拓展筹建渠道，深圳设置了“六类十五种”筹建方式，除了新供应用地建设外，还设置了配建、盘活存量用地、盘活存量用房、公共设施综合开发、城际合作五类。“十三五”时期，这五类渠道筹集的房源占总量的比重分别为43.2%、15.59%、13.85%、2.48%、4.41%。
上海单列租赁住房用地，截至2020年末共推出租赁住房用地152宗，可供应至少22万套新建租赁住房。同时，近13万套各类聚焦职住平衡、配套完善、交通便捷的转化类租赁住房已形成市场供应。
上海拓宽多个人才安居租赁房源筹集渠道，如盘活市场化租赁住房、闲置宅基地等住房资源，鼓励产业园区、大型企事业单位新建人才公寓，到2025年全市用于人才安居的租赁房源规模达到20万套。
▲ 2020年起，上海开始探索“一张床”供应模式，2021年计划提供1万张床位 (2021年1月28日摄） 丁汀摄
拓宽保障范围。在我国城镇化率继续提升的过程中，还将有大量人口从农村走向城市，加上每年有规模庞大的新就业大学毕业生，这两个群体汇成了庞大的租房需求。
为满足新市民的住房需求，深圳、上海、重庆等地公租房分配不设户籍限制，将制造业工人、大学毕业生以及快递小哥、公交司机、环卫工人等为社会提供基本公共服务的相关行业人员都纳入住房保障范围。
上海市房管局局长王桢说：“在人均使用面积和居住人数符合相关规范的前提下，上海将在合适区域拿出部分公租房拆套后提供合租，加强宿舍型房源筹集等方式，增加'一间房’，甚至是'一张床’的租赁供给。”
有待强化资金回报
企查查数据显示，2021年上半年房屋租赁相关企业新增约18万家，同比增长13.2%。与2020年相比，2021年上半年房屋租赁增长量也持续走高。
一方面需求持续走高，另一方面，我国住房租赁收益率低。据测算，在一些大城市出租住房需40年至60年才能收回购房成本。无论是新建还是改建租赁住房，由于投资回收期长，都需要长期、低成本、大量的资金支持，目前融资渠道和制度设计均有待增加供给。
《意见》提出，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。但从多地目前情况来看，投资和建设主体因大城市建设用地紧张、回报率低等原因，供给保障性租赁住房的意愿不高。
记者在调研中发现，在深圳和上海等一线城市，用地紧缺是发展公共租赁住房面临的主要困难。如深圳市建设用地开发利用已接近极限，新增供应建设用地越来越少，存量用地的二次开发利用成为用地供应的主要来源。2020年下半年起，深圳调整土地供应思路，加大居住用地供给，居住用地供应比例也仅仅达到国家要求的最低线25%，尚不足以弥补此前居住用地长期供应不足的历史欠账。
▲ 深圳已确定“十四五”期间建设筹集保障性租赁住房不少于全市住房建设筹集总量的 30%，不少于40万套（间） 毛思倩摄
上海早在2017年即开始单列租赁住房用地，从当年7月底开始出让纯租赁用地，至今已出让150余幅。记者了解到，拿地企业虽均为央企或地方国企，但有的企业认为，在人多地少的超大城市，原来“只租不售”的土地有机会部分转化为商品住房用地。
“如何形成良好的资金回报模式是另一个需要突破的难点。公共租赁住房要实现可持续，需要企业可持续运营。”深圳市人才安居集团副总经理王志楷说。
一些受访基层干部认为，保障性租赁住房建设进入良性循环需要收益支撑。“从公租房的情况看，投资回报周期长、利润率低，租金回报率一般在1%至3%，企业投资积极性不高。”易居研究院智库中心研究总监严跃进说。
记者在调查中还发现，多数村集体对在集体用地上建设租赁住房并不积极，主要原因，一是利益分成复杂，村民以土地入股来获取收益，但由于周边配套完全依赖于区、街镇甚至村集体，“僧多粥少”，获利不高；二是从村民集体利益来看，选择做租赁住房未必比用于商业办公、园区等分红多，甚至还有不少年龄较大的村民宁可等待被征收也不愿意用于租赁。
部分保障性租赁住房建管人士认为，目前各地“产城人”的城市发展思路未适应时代需求及时调整。在一些城市，地方政府对解决大城市住房困难问题仍未形成统一认识，更倾向于建设产业用房、保障产业空间，对保障性租赁住房重视不足。
受访专家指出，发展保障性租赁住房往往需要政府有一定投入，还要给予众多政策支持，单从经济效益来看，可能不如发展房地产有吸引力。在“房住不炒”的大背景之下，房地产长效机制建设正在逐步完善，过度依赖房地产的老路越来越走不通。地方政府应将眼光放长远，以缓解新市民、青年人的住房困难为己任。
配套政策“刚性”落地
不少基层干部建议国家统筹考虑大城市建设成本高、用地紧张的实际，加大对保障性租赁住房的财税补贴和用地政策倾斜力度，各地方加快《意见》配套政策落地；统筹考虑住房保障和经济发展之间的关系，推动住房保障发展目标与用地政策、财政补贴政策支持力度相匹配，研究定价机制，转变“重建轻管”观念，深入推进住房保障高质量发展。
统一认识，确保城市有限的土地和资金资源得到最利于城市发展的优质配置。
基层干部建议，分类或“一城一策”确定用地供应比例、资金支持比例“硬杠杠”，以推动各部门形成统一认识，让保障性租赁住房建设目标计划形成供应。
政企联手，进一步加强保障和规范住房租赁市场。
上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰建议，在区域规划、土地供应、设计规范、建设标准、运营管理、金融支持、财税补贴等方面出台具体系列配套政策，将租赁住房建设同区域发展紧密融合、引导国资国企积极盘活低效资源，充分发挥住房租赁市场压舱石、稳定器作用。
中国城市经济专家委员会副主任宋丁建议，保障性租赁住房的一些重要指标要逐级考核，确保相关政策目标“刚性”落实到位。
多措并举筹集转化房源。
来自深圳市住房和建设局的数据显示，“十三五”时期，深圳筹建的44.24万套带有保障性质的房源中，主要依靠存量用地。广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，各地宜在加大对纯租赁用地供应的同时，加快采取改建、改造、租赁补贴等多种方式，多渠道筹集房源以弥补历史欠账，尤其应重视在存量中“辗转腾挪”等方式。
浙江工业大学副校长虞晓芬建议，拓宽保障性租赁住房筹集渠道，可通过盘活市场化租赁住房、闲置宅基地等住房资源，鼓励产业园区、大型企事业单位新建人才公寓等方式。地方政府宜规划充分，形成有地出地、有房出房、有钱出钱的保障性租赁住房供应格局。
研究保障性租赁住房价格形成机制。
深圳市住房和建设局住房改革与发展处处长王德响认为，定价是保障性租赁住房发挥长期保障作用的关键点。“要综合考虑承租者的可支付能力和建设运营部门的资金流可持续能力。处理好这个平衡，使保障性租赁住房成为一项长远发展的事业，并形成规范成熟且稳定的体系。”
转变“重建轻管”观念，让承租者更有获得感。
目前，一些地方存在为了完成保障房筹建任务，将一些配套不足的地块用于建设保障房，继而也产生了物业服务、维修服务不到位等问题。基层住建部门干部建议，相关部门加快协调完善配套建设，推动租购同权实现公共服务均等化，让承租者有实实在在的获得感。LW
刊于《瞭望》2021年第44期