特别推荐 | 贾康先生在长江证券2018策略会上的发言

在座的各位嘉宾、各位朋友，大家好。我以下面50分钟的时间段来和各位交流一下，以自己研究者的定位谈谈怎样来看待十九大以后的财税改革，也对于业界关心的地方债怎样缓解的角度，谈谈我认为作为创新的重点的PPP—社会资本和政府的合作。

我认为十九大的基本精神，如果最浓缩是应强调四个层次。

第一个是时代发展中，对新的历史方位中央有一个新判断、新表述，就是走过站起来、富起来的时代以后，面对实现现代化伟大民族复兴愿景“强起来”历史飞跃的新时代。对应这一新时代，又提出中国特色社会主义思想的确立，成为我们的思想指南。在目标导向之下，以我们的现代化战略目标，中央提出新的“两步走”：2035年基本建成社会主义现代化，以及2049—2050年建成现代化强国。“目标导向”之下，又有“问题导向”下关于对社会主要矛盾的新判断，表述就是矛盾转化为“人民美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾”。前面十一届六中全会曾有的认识是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，已体现了需求侧的综合性，而新表述的包容性，是归结为美好生活需要，物质文化需要分别是物质文明和精神文明层面的，到了美好生活这个概括，就还要把人的全面发展、人的自我实现，领导人提到的人民要过有尊严的生活，以及整个社会的公平、正义等，都放在人们的追求之内。满足人民群众美好生活需要，碰到的问题是发展不充分，但关键是这个不充分是由不平衡带出来的。理论上来讲，永远不可能100%充分，现在最大的问题是结构的不平衡制约了我们的不充分。那么顺理成章地要进一步地强调在坚持党的基本路线、经济建设为中心的过程中，特别注重在供给侧怎样理顺结构、优化结构，这样才能使供给体系质量和效率提高，满足人民需要，构成高质量发展。

这样的一个基本认识，推进到我们的任务，是必须抓住供给侧结构性改革，在供给侧发力着力化解社会主要矛盾。这个任务非常明确地需要先抓“生产关系的自我革命”，这就是邓小平当年所说的改革开放大政方针，是以生产关系的自我革命解放生产力，现到了深水区要攻坚克难，首先是改造制度结构的问题，总书记说过多次的冲破利益固化藩篱、啃硬骨头、涉险滩的问题——怎样在碰到这么多的阻碍之后打开新局面的问题。跟着的，是达到整个供给体系质量和效率的提高，供给侧结构改革表现为构建现代化经济体系的主线。在这么多新与变以后，中央还强调了两个不变——这是意味深长的，对于实际工作的指导是非常非常关键的：两个不变是保持基本的战略耐心和战略定力的认识原点。中央指出我们有两个没有变，一个是还长期处于社会主义初级阶段，这个最大国情没有变，也是总书记所说的最大实际。只有坚持认清最大实际的实事求是态度，才能牢牢坚持党的基本路线这条党和国家的生命线，人民的幸福线。这其实是回应了十九大之前很多研究者的关切。那时候我就注意到，中央党校《理论动态》刊出文章（这是非常有影响力的内部刊物，思想解放大讨论的真理标准初稿就是发表在这一刊物上），是说中国已走过了社会主义初级阶段，走入社会主义中级阶段了。当时看到，我是不认同的，听了十九大报告感到一锤定音，我们就是处于过去所说的“初级阶段的初级阶段”，而且将长期处于这一阶段。自然而然地，大家就有底气抵御十九大以后人大资深教授说要“消灭私有制”的困扰——怎样认识它？这肯定是违背中央方针的。按照那个思路走，其实就是邓小平所说应主要防止的左的错误。市场与业界的人士要认识到，中央说的第一个没有变，就是让我们心里面要有这个定力，不要被风吹草动、被舆论上的波动打乱推动市场经济建设、推动民营经济发展、以及坚定不移地推动混合所有制改革的那个坚定性。

第二个没有变，是我们仍然是世界上最大的发展中国家。联系十九大之前的某些不当宣传，以及现在中美贸易摩擦升级中大家感受到的我们的短板，中央的判断对我们的指导意义不言而喻。只有实事求是地坚持这两个没有变，才可能有理智的态度，有对于实际生活当中符合马克思主义原理所说的“两个决不会”的把握。这才是真正坚持马克思主义原则立场和共产党人的党性立场。

下面要展开说说财税改革。

财税改革在十八届三中全会各方给予高度评价、现在仍然有重要指导意义的全面改革顶层规划文件“60条”里面，有它的认识逻辑。三中全会的“60条”给出的总体的指导方针，浓缩起来就是要推进国家治理体系和治理能力的现代化，我们可简称“现代国家治理”。现代国家治理需要匹配的是现代市场体系，使市场发挥资源配置中决定性的作用，而紧跟着一句是政府更好发挥作用。这就是中国面对的挑战性问题：并不是学习市场经济的一般经验我们就可以一路现代化了，“守正”还得“出奇”，即政府怎样创新式地更好发挥作用，它一定是有别于一般市场经济的情况——有共性，更有个性。首先共性上是肯定的，但守正还要出奇，现代国家治理要有现代的治理体系，政府发挥作用的基础是财政——这就是政府为主导的分配，以政控财，以财行政的分配，是国家治理的基础和重要支柱，也是全面改革的支撑。三中全会以后，政治局首先审批通过的第一个配套改革方案就是财税改革方案。这个财税改革方案后面还有一系列大家知道的、涉及方方面面的改革方案推出，如户籍制度改革、企业改革、金融改革，还有司法改革等。但首先是这个财税改革又一次摆在了新一轮配套改革类似于突破口的位置上率先动作。具体的要求，就是三大领域的改革部署：第一是预算改革；第二是税制改革；第三是中央地方体制关系要理顺。当时对三大领域的改革任务有非常明确的时间表，中央要求财税改革重点和基本的事情要在2016年做出来，为什么这样要求呢？我们在内部也听说了，玉泉山上讨论的时候，总书记向楼继伟部长说到，希望你们把这个事抓得在2016年见眉目，2017年还想再做点大事（那是指的十九大）。但是遗憾，2016年重点和基本的事情并未如愿。现在已经到2018年的下半年，这三大领域的改革任务客观评价一下，预算改革做得相对比较令人肯定。100%满意的事是没有的，但是从透明度开始，逐渐提高它的规范性、又涉及三年滚动预算编制的努力，优化相关的转移支付、优惠政策等，还是有板有眼，一步一步地得到推进。

税制改革方面就要说一下六大税制改革任务，现在也就交代出一半。下决心做的营改增，是克强总理2016年5月1号要求，各有关部门以立军令状的方式全覆盖，于2016年全覆盖之后，现在是做细化完善的工作。营改增后现在社会上很大的诉求是减税，已把标准税率和中间档的税率往下降，今年是各降了一个点，这也联系着今年两会上总理明确说的，年度之内减轻税收负担8000亿，非税负担3000亿，一年要给企业和纳税人减负1.1万亿上，重头戏是营改增，它是工商税的大头，占了全部税收的40%出头。

第二个做得比较到位的是环境税，今年从1月1号开始按照“费改税”的负担平移方案，税务机关和环保部门合作，将原来的排污费转为以环境税征收。说是负担平移，但征管比过去更到位。原来作为一种缴费，管理部门跟企业之间会讨价还价，你来我往反复磨合，实际上要产生很多的洒漏，收不到位，现在强制性提升了，税务机关可以直接从帐上扣。对于以更好的税收经济杠杆促进环境保护，这是值得肯定的进步。实际上，今后环境税不排除动态发展过程中要提高其负担，法定的调节力度不排除会提高，因为这就是以经济手段，逼着企业千方百计减排降污，对全社会是正面效应，使得全社会的环境保护良性推进。

税制改革的第三项是资源税。这几年的进展，总体来说是“从量”变“从价”。煤炭过去从量，是一、二十年前，一吨煤收税2—3元，各地有区别。焦煤是特殊的煤种，一吨8元。那时候一吨煤的市价为几十元，以后上涨到几百元甚至飙升到一千元，里面税收因子的分量大大缩水，已无关轻重和痛痒。现在从量变从价，会跟着价格水涨船高。以后长期的趋势，是基础能源产品稀缺性越来越表现，于是市场价格形成机制如果是市场主导，各类产品中煤炭等的相对价格一定是看升的，即和别的物品相比越来越金贵，而税收调节可以跟着价走。另外资源税的覆盖面，除了金属、非金属矿以外，现在从河北试点开始，推到十个省级行政区，对水资源也征税，这对于中国的节水、环境保护、可持续发展的意义不言而喻。这也是税制改革相对完成得较好、交代起来正面为主的进步。

剩下的三个税还在推进中，大家感觉到议论纷纷，不同观点的碰撞是非常明显的。到现在为止，今年是明朗一些了，两会上所说个人所得税要修正《个人所得税法》进一步改革，最新的进展是10月1号开始按照新的起征点，于年内执行，到明年开始，要把其他规定综合的部分综合起来，并要按照专项扣除区别化处理，这也是有所进步的。实话实说，我个人对于这次个人所得税改革的评价是，好不容易迈出“综合”的步伐，但是这次综合还比较遗憾，只把劳动收入方面的工薪、稿费、劳务费以及特许权收入（如创新、发明专利所取得的收入），四种归在一起综合，完全没有涉及非劳动性收入。这些收入综合在一起以后，施加超额累进税率，知识分子里面中高端的人士，税负一定会上升，这实际上形成了在综合的正确方向之下，又产生了对劳动收入有税收歧视的不良调节。修法中是往回找了找：稿费扣了20%以后仍然打七折征收，但毕竟它是归了堆的，很容易跳上更高税率的档。再过几年能再作修法时我们必须往这方面找补，非劳动收入里一些不是直接投资的资产收益，应纳入归堆、综合的覆盖面，这样才更合理一些。

专项扣除怎样具体扣，大家还要等待细则。比如说各位一定关心的个人刚需住房消费信贷、按揭贷款月供的利息部分，可得到专项扣除，放到年度怎样掌握，一定要看后面具体规定的细则。家庭成员的教育支出，大病医疗支出，还有新加入的赡养老人的支出，以什么为凭据，怎样做扣除，还要等细则。

再有一个，是不少人有不满情绪的房地产税。作为研究者，我认为房地产税对中国是历史性的考验。中国走进现代社会必须要有现代税制，十八届三中全会就说要加快立法并适时推进改革，今年两会上已有立法口风，最近，人大又往回找了找，年内或后续年度（五年）内启动立法。我对这个税推出，是持支持的观点，由此在网上挨了很多骂，但是我同时有另外一个观点：建立房地产税调节框架不可避免，但是它要适合中国的国情，不能照搬美国的普遍征收模式，美国的征收是谁有房产，在特定的政府辖区之内，一般没有什么扣除，见到一平米征一平米，支付能力问题可以走其他渠道解决。比如说房子是继承的，我交税困难，官方态度是你可以卖掉，完税以后买一个小房子，或者是你收入低到可享受政府特殊渠道提供的保障房来解决你的问题，但该交的房地产税是要先交清的。然而中国不行，中国的情况之下，必须讨论这个税建框架怎样做“第一单位”的扣除。所谓第一单位，是扣人均多少平米，（现在这是有完全可靠的不动产登记制度以信息支持，可以操作的），还是不按人均多少平米而按照第一套房扣（那就更简洁），或者是由于第一套房扣会促发离婚潮，那就按照单亲家庭扣第一套、双亲家庭扣前两套，这样的话一般是从第三套房征，社会的可接受度会明显增高。以后中国的房地产税到底从什么税制具体设计起步，还要等待，立法程序开始后草案一定要公之于众征求全社会意见建议，在座的朋友们都可以踊跃提出修改建议。这是税制改革里面，个人所得税以后另一个联系千家万户、一定会产生激烈观点碰撞的改革任务。

最后要提到消费税，本来它排的位置很靠前，现在有关部门却不提它了。消费税只有11个品目，包括汽车、汽车轮胎、烟花爆竹、珠宝首饰等奢侈品、燃油一次性木筷等，是认为需要加以特殊调节的一些品种。原来说消费税改革要适当地在税目上面有增有减，减是对大众化的东西，比如现在一般老百姓都需要有中档的化妆品、洗头水等，这些大众化了的就不要再放在里面，对于炫耀性奢侈品比如说私人游艇、私人飞机则应该加税。还有的一个考虑是改在销售环节征收，税源给地方，因为营改增以后，地方没有主要税种，怎样过日子？原来是还有一个营业税，现在改增值税了。为地方能过日子，已改增值税的共享为五五分、对半分，说是过渡2—3年。这2—3年很快要过去，如果不建地方税体系，让地方政府拿到其他的税收，那地方政府行为一定扭曲，因为只要是这样，就在辖区内尽量建企业，不论能否盈利，只要一开工就有税收收入。这种政府职能扭曲的情况下，市场经济的发展不就会受到损害吗？所以赶快要给地方形成地方税种，其中就打过消费税的主意。到现在为止，没有消息了，我们需要拭目以待。如将消费税中很多的税源尽可能推到销售环节交给地方，让地方在自己辖区的市场销售环节征收，不会刺激政府冲动到辖区内建厂、建企业，那就会更注重自己辖区的市场环境建设，这个导向不会有太大的偏差。

以上是税制改革。税制在往后的改革任务，比较前面的几个税种，难度要更高了。

还有第三部分：理顺中央地方体制关系。最关键的，是要有一个从中央到地方各级政府承担怎样的事权、同时这些事权需要什么样的财力匹配，应形成一个事权明细单，再配有支出责任一览表、使财政事权的应用，具体落实到各个政府主体可操作。按照合理的各级政府职能定位，匹配必要的财政支出以履行职能，这个事情已说了多年。改革开放以后一直讲政府职能转换，怎样转换？从中央到乡镇，一共是5级，原想5级的事权要清晰化，现在已经证明级次太多实现不了。实际生活中已有在大部制改革（主要是局委办各部门横向综合起来）的旁边，还有一个纵向的扁平化减少层级的改革需要——现在实际上是按三级考虑，已终于有了进展：中央、省和市县这三级，在必须履行的基本公共服务职能方面，从今年开始给出了不仅是原则、而且有具体执行方案的文件指导。比如说在基本公共服务共同事权领域里面，中央和地方之间分担的关系处理，要分八大类地区，六大类18项，各项按不同地区各自又分几个档，指导某一具体的地方辖区，定到什么档，实施什么样的操作办法。这是中央、地区各自有财政收入来源、拿到手里各自怎样出钱去履行政府职能和财政事权的具体化解决方案。要肯定这是一个进步，这个进步比原来预想来的要晚，但毕竟是动起来了。今后事权协调分工可进一步将范围扩大。有一些原则上来讲中央和地方专享的事权，以后也要更细化，比如说国防。公共产品的外溢性到了国防上是覆盖整个国家的，这是全社会受益，那么这个就应该是中央的事权。但过去我们的国防，是把地方政府扯进去的，不要说边疆地区，各地军民联防军民友好城市、共建活动、对于军队在职人员和军属的慰问以及军队反过来支持地方建设、民兵训练，还有预备役，等等，你中有我，我中有你。这个财力分配关系过去不太讲规矩，可塑性实际上就是不规范性，以后则都要按照上面的道理清晰化、合理化。我们所说的中央、地方体制这样一个关系，总体应是一级政权设有一级明确的事权，配上一级财权，然后配上各级的税基，形成预算，再加上中央、省两级自上而下的转移支付，以及横向的转移支付，比如说对口支援和生态补偿，就是横向的转移支付。这些理顺中央、地区体制关系的工作，进展是有的，但是没跟上时间表的要求。对此我们也别无选择，要继续推进。

基于这样的三大任务，看看十九大表述上对于侧重点的要求。十九大篇幅很长的报告里面，说到财税非常简洁，是这样的几句话：要求“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；深化税收制度改革、健全地方税体系”。

按照这段体现中央最高层面指导精神的话，我认为可以提炼出三点：财政体制理顺成为首要任务——当年是预算第一、税制第二、财政体制第三，现在是理顺财政体制排第一位了，这个制度建设问题也是要求财税改革形成定制化的方案，这个有关管理体制的定制化方案要高水平，把它排第一位。后面跟着的是预算的规范透明和绩效管理——说了多年，难度不言而喻。十八大讲的全口径预算，是把所有的政府财力统统覆盖在预算体系之内，这要分成四个相对独立又统筹协作的部分，一般公共收支预算、资本预算、社会保障预算和基金预算。地方土地批租收入已不是预算外，那么它进入预算体系的哪一块？进的就是基金预算。这四个相对独立的预算合在一起，怎样追求绩效？一定要有像模像样的指标体系，要有比较高的预测分析能力，再给出对应性的解决方案，具体叫事前、事中、事后通盘的绩效管理。这也就是中央要求的全面管理。

在绩效的考评上如果再观察一下，可知前面已经确立了一个框架，就是三年滚动预算，从中央率先做起，  预算的规划一下子要做三年，每年实绩出来以后，再往前滚一年，是以三年的预测覆盖政府收入、支出的管理（财政的收入管理中还要处理其中的发债和赤字安排相关的关系）。美国联邦政府是多少年之前就做到了5年滚动，美国的州一级一般是3年滚动。中国在这方面做起来，一开始讲3年滚动预算，现在变成了三年规划，因为预算还做不出什么像样的内容，没有这样的预测能力，说不出经济、社会的变化是怎样一套量化的预测结果，这样的量值出不来，所以退而求其次，先做粗线条的三年规划，从中央开始做，地方跟着来。全面实施绩效管理任重道远，但是方向确定了：是在透明后面跟着绩效管理。现在中央还在继续努力规范发展的PPP——政府和社会资本合作，在公共工程、基础设施、乃至于产业新城的建设运运营等重大的项目里面，是要得到政府付费支持，典型的是“可行性缺口补贴”，即政府之外的企业，社会资本方面，做项目的回报算来算去缺那么一块，财政以可行性缺口补贴补上，于是就整个转起来了。往往一个PPP项目的生命周期是20年、30年、50年甚至更长，全面绩效管理当然是要覆盖项目的全周期，而且绝对不能就可行性缺口补贴本身讲绩效，一定是和所有的社会资本，银行、金融机构给予的各种各样投融资结合在一起，才能说清财政这个补贴是怎样的绩效管理水平。显然这是挑战性的任务。

地方税体系建设已时不我待，地方政府怎样以合理的机制发挥政府职能，必须解决好钱从哪里来的问题，后面才是用到哪里去，怎样用的问题。地方税体系是顺理成章的制度建设。十九大指导精神之下，我们可以理解，财税改革三大方面的任务，正是原来三大任务的延伸和继续。

接着要说一下各位关心的，地方债的防风险问题，现在实际生活中，不断地听到这是在舆论界、市场层面上，也在政府管理部门关注和讨论的问题。金融风险防范中，大家对问题看得很重。大家知道前面经过努力，中国的《预算法》已经有修订，是把地方债阳光化。原来研究时我们就已提出，大量隐性的地方债产生，是有潜规则强制替代明规则的必然性，解决隐性地方债的风险问题，需要按照疏堵结合、有堵有疏、堵不如疏的大禹治水古老智慧掌握开前门、堵后门、修围墙、治存量的要领。管理部门说开明渠堵暗沟，一个意思，是让它阳光化以后，在规范的渠道上纳入预算，来防范可能带来的风险因素。

《预算法》对于地方债怎样借、怎样用、怎样还，已有清晰的法律规范。每个年度，中央政府和地方政府商量好以后，有一个年度内陆方债发行的总规模。把总规模和各地对应，是切块下到各地，成为各地掌握的部分，在各个省级行政区的预算程序里面体现出来：这个年度，全国地方债落到我们省级行政区是多大的量。这个钱怎样借，按照一般地方债和专项债两种方式，在市场上举借，债券形式为主，举借以后怎样用？就是跟着规则来，专项债券是带有确定的具体工程项目的，一般地方债则可以统筹安排，调节使用，但是强调不能用于人吃马喂，必须用于基础设施。怎样还呢，那就是还本付息在预算里面安排。专项债必须考虑项目本身产生的现金流，一般的地方债，就在整个收入盘子里安排还本付息。有了法律规定，卡住了两头：一个是地方债的规模有总控制，风险从规模视角来说控制在这个盘子里，另外一头是原来发生大量隐性地方负债的融资平台，不允许再发一分钱的地方负债，这些平台必须市场化转制。怎样转制？没有清晰规定，各地探索，一般来说的理解，就是可以并不一下取消（你要愿意快刀斩乱麻、关停并转是另外一回事），很多地方政府还可利用这一平台承担辖区的公共设施建设，市场化转制则在有些地方探讨是能否实行股份制改造，推到混合所有制的方向来发展，等等。

卡住这两头以后，当时的指导精神里面可以看出来，鼓励的创新重点，是政府和社会资本合作，就是国际上所说的公私合作伙伴机制。当时文件非常明确地说，如果把原来形成存量的融资平台的工程项目，转为规范的PPP项目，项目形成的负债规模可不再纳入地方政府负债规模的合计，是鼓励大家把存量项目转为PPP。当然能够转的不多，剩下的阳光公债可以支持的项目旁边，还有大量的融资需要，那么就鼓励以规范的PPP体现为增量，去适应地方债不能直接覆盖的工程建设投融资需要。本来这个框架是很清楚的。但是最近一段时间，贯彻中央的金融工作会议和十九大要求的防范金融风险的任务之下，方方面面都在讲地方政府层面的负债风险值得重视。所以我也特别注意了，大家所说的地方政府层面的负债，主要是指什么。现在看到相关的资料，看来看去有些涉及的是地方融资平台似乎还在暗度陈仓，地方融资平台在有些场合下，还在变相地举债，这个情况可能不多，不是很普遍。另外一个担心是对于前面很有积极性来发展的地方产业基金——通常是财政出些钱设立母基金，母基金依靠一定的机制带出很多非政府主体出钱的子基金，然后贯彻国家的产业政策和辖区的发展战略，以子基金的决策团队对应项目，母基金在旁边给他们一些优惠和帮助，使他们在这方面的风险度降低。这样的创新模式里面，有些人担心加进了过多的地方负债因素。

除此以外，最主要的担心是我们今天要讨论的PPP。关于PPP从正面推动来看，大家有印象，这是2014年后发改委和财政部创新工作中的重中之重。2013年底李克强总理和综合部门的领导一起去欧洲访问的时候，所接触到的欧洲一线的领导人，众口一词说在中国的创新过程中要抓PPP，领导层很快形成了共识，克强总理要求2014年发改委、财政部要以此为重中之重。有了这个明确的任务以后，克强总理之后还有几十次的督办，各项推进要求，业务部门都有记录。推进过程中大发展的基本局面形成，两大部门的项目库在网上可以查到，现在形成的对应项目总规模是十几万亿，落地了几万亿。有了这样的发展局面，最近一段时间，特别是更早的前几个月，给人的印象是地方政府层面的PPP，似乎有明显不规范的问题，要加强管理、强调规范化。很多地方说，似乎要对PPP叫停。我觉得不可能叫停，这是中国不得不抓的创新重点，但它符合事物波浪式发展的规律，有了一轮大发展后，要往下落一落，这一波高点过去落一落求稳、讲规范，然后使持续健康发展形成新一波局面。我觉得现在就是这样的一个出现高峰、有所回调、讲究规范化的过程。如果我们理性认识过程里面的所谓规范性的追求，就要说一下对PPP所关心的具体的风险点，我听到有明股实债、财政保底等等。

对这些风险点一一讨论前，还是想强调一下，我仍然认为前一轮讨论地方隐性债的堵不如疏这些大禹治水的古老智慧，很值得注意。搞市场经济，中央政府和地方政府，都应该有对接有偿投融资市场机制的手段，国债以外还应该有地方公债。已经有一定规范化、阳光化的地方债和PPP进一步发展过程中，也可能会产生不规范、不那么阳光化的一些新的问题，当然就要有堵有疏。疏导是建制度，求得规范化发展：堵则是指不规范的东西要堵住，就要区别对待。但是总体来说，更积极的是堵不如疏，凡是能够由疏解决的，就不要强调一味地堵，这是新一轮地方债风险防范过程中，仍然值得贯彻的一个大禹治水的古老智慧。这样调动一切潜力和积极因素，以求在实际的地方债风控过程中，最大限度地扩大其正面效应和防范偏差。

防范偏差就要看看，现在对于偏差的担心是什么。首先是PPP它现在凡是有运营期的，都要设一个SPV（特殊项目公司）。这个SPV作为一个项目运营主体，它是清晰的现代企业制度，以加入股权作为基本规则形成一个股份制的运营主体企业。这个PPP的股权有明股实债问题，这是一个批评。首先是指在某些情况下，政府方面为了吸引企业参与、促使企业下决心，给出了回购条款：你先进入项目，隔多少年我把你的股权买回来。当然这个回购条款一般不是写进PPP协议的，但可以以补充协议、或者暗中协议的方式存在。这样的做法，肯定是违反PPP的政府和社会资本合作规则的，应该是风险共担，不能你进来后所有的风险砸死，由政府单方承担，如果不能共同承担风险就会产生经济学上所说的道德风险，使企业方面无所顾忌、没有尽心尽责的内在机制了。这里要堵的，是不能在PPP协议方面出现回购条款，无论是怎样的方式存在。这个堵就需要加快编制PPP条例，是红头文件在法律形式上向更高级提升，在里面给出具体的规定。但也要认识到，PPP项目如果有运营机制的通常情况，会延续着20年、30年乃至50年的时间段，企业方面确实会有这个顾虑：延续期内的不确定性，签约之际很难预计，所以往往很难股权一持到底。对此，疏的视角，是我们要看到已经有一种股权交易机制，早就有已成立的一些地方的金融资产交易中心和交易所，在PPP大发展中间，上海和天津又正式挂牌了金融资产交易中心。上海的挂牌仪式我参加了的，当时致辞的领导说，特别对应的就是PPP发展中间必然带来的类固定收益资产交易问题，很多的PPP股权就是属于这种资产。它有这样的交易通道，于是上述明股实债的问题，可以靠制度建设给出一个非常清楚的交易平台来形成疏导通道，这就可在很大程度上消解企业的顾虑：现在认为我可以进来持股，但什么时候情况变化了，我不想持有股权了，不是政府回购，是进入交易中心和交易平台解决自己的资产退出问题，是由别人接盘，接盘是市场定价。我接触的一些金融界的人士说，我们早就看中这个空间了，一般的交易是大学本科水平，我们要做的对于类固定收益资产的交易是研究生水平。他们很有兴趣，我觉得这是现代市场体系里面可以匹配上的机制，这个机制可在很大程度上消除明股实债，所以除了堵之外，还有这样一个积极的疏的通道。

另外一个明股实债的问题是持股比例低。什么是低？找不到严格的数量界限，管理部门可以规定不同的BOT、ROT、TOT等具体模式下应该有的一个指导性的持股比重，但是不宜过于僵化。现在已列为国家级示范项目的固安，做的是连片开发。它实践当中成效较好，得到了管理部门的肯定。当年做此项目的时候，固安还是默默无闻的河北农区，政府自己没有财力的一个县级行政区，是没有什么可能以财力入股的，如果说持股占比低的问题，可能不是低，就是直观看上去，地方政府没有股权。他们的连片开发说是“政府主导、企业融资、市场运作”。什么是政府主导？就是政府和企业方面谈成了规划，政府同意按照这个规划供地，这就是政府主导。整个连片开发的产业新城，是企业方面当时不惜重金，在2000年以3000万元人民币请美国的团队做了全套的规划设计，内容细化一直到广告词：“我爱北京天安门——正南50公里固安”，这都是规划团队打包给出供实施的规划，政府审批同意了，就算它主导了。跟着的是企业靠自己的市场运作能力，招商引资筹措资金开发建设。谁能想到十多年的时间，固安就崛起为明星般的增长极区域，它的产业集群是带有高科技特征的，环境保护方面是绿色、低碳的，这一称为产业新城建设运营的连片开发，把老百姓特别看中的医院、学校、各种各样的公共设施、绿化带、宜居城市建设中不同类型的住宅等等，全都打包在里面建出来了。市场运作的结果，是产业迅速升级，超常规发展，老百姓得实惠。固安的老百姓没有想到，还得到企业拉来好医院对口支援的高水平医疗服务，学校也是这样由名校对他们帮助支持，提高当地的教育水平。有这样好的结果，但当初这里面如果硬性规定政府要持有多高比重的股权，即很多事情可能就做不出来了。这种超常规的发展案例给我们的启示，是可以给出指导，PPP的股权部分，可以一般要求达到一定的区间，却不能说由行政官员拍拍脑袋说百分之多少，定死了就不能动。

往下还要说到，在广义的PPP里面，BT应该是一个可选项。管理部门多年说的是BT应该排除在PPP之外。BT是政府想做而自己一时拿不出钱来做的项目，由企业垫资开发建设，然后政府以按揭方式分批次支付还回去，算总账是还回去的钱，给了企业一个非暴利但是可接受的投资回报水平。政府做不了的事情，先让企业来干，以后把这个支出平滑处理分摊在若干年。这个机制如处理不好，就是管理部门说的拉长板的BT越做越多，对这方面的风险作防范是必要的，但是不能对BT完全否定。实际生活中我接触到的一个例子，是四川凉山州（首府是西昌），中心区域是不错的，但是凉山州更广阔的地方是大量的山区，最典型的木里县，一万多平方公里全是山区。那里面十多万少数民族为主的居民，按照中央的要求2020年实现全面小康，要精准扶贫到位。前几年提出精准扶贫时，凉山州马上意识到，说了多年“要想富先修路”，必须建的5条干道不能再拖了。建这5条路靠什么资金？自己一筹莫展，四川能给它支持吗？能到中央要专款吗？没有别的办法，找的是民企太平洋建设。这家企业多少年来在地方市和县基层，就是做BT，他们已经很有经验。于是签约以PPP的概念加快干道项目建设，没有直接涉及BT概念，但那5条干道旁边，不可能有停车场、广告牌等现金流的匹配，那5条干道就是由企业先把它们建出来，以BT的方式解决燃眉之急，支持把精准扶贫的任务完成。后面是政府按承诺相对从容地以按揭方式把款最后还完，就是这样一个机制。这个BT机制在特定情况下是可选项，不能完全排除到PPP之外，不能说是一个完全不予考虑的方式。

另外说一下“保底”问题。企业参与PPP不是学雷锋，是按照自己的偏好，认同取得覆盖很长时间段的非暴利而可接受的回报水平，认同这样一个利益诉求，是有预期的保底，才会签字——PPP是由企业自愿签字才做得成，这个自愿签字内含有企业预期的保底。应该明确：如要直截了当地有一个政府对企业保底，是错误的，跟明股实债一样应当堵，而疏是靠制度，努力以法治化、阳光化、专业化而使企业在预期上，八九不离十地有信心签这个字。保底在具体形式上应被否定，包括政府违规和人大违规地做担保，是要否定的。但是，“预期保底”又是不可回避的问题，要是想让PPP发展，就要解决好怎样有法治化、阳光化、专业化的条件，使企业越来越多地能得到预期的保底，从而积极参与PPP。这又是一个前面已说到的堵不如疏的案例。

再有PPP的资产负债表。全世界都在探索其会计准则。我认为应该明确：地方政府做PPP，不可能和相关的负债撇清干系——这些项目到底在资产负债表上怎样体现，大家可以探讨。我们已写有文章大家感兴趣可以搜一下，发表在《上海证券报》的理论专栏。我们的观点是：这种负债在地方政府的财政上体现，至少是要承认，三年时间段的滚动预算，其中安排支持PPP的政府可行性缺口补贴，可认为是预算支出，所以不算是负债，但是后面还需要有全生命周期的可行性缺口补贴，那就是或有负债了，一定需要有这样一个对应的概念。地方政府的或有负债，在资产负债表上体现，大家一起都得到相关信息并公开作认识和讨论的话，这是更有利于方方面面一起积极认识相关风险，和衷共济，把愿意做成的PPP变成实际生活中真正可执行的PPP项目。如果非说地方政府做PPP不能产生负债，这在专业认知上无法自圆其说，实际生活中便是把创新卡死了，不符合专业水平的要求。还是应积极研讨PPP资产负债表的财务会计准则，并与国际上交流，形成可认同的PPP资产负债表规则体系。

最后是财政承受能力论证问题。一般公共收支里面以10%为天花板，不能突破。具体到地方政府讨论项目过程中，开始几个项目可能不碰10%，但后面的项目碰到它时，可请专业团队帮助政府和企业讨论能否做个平滑处理，更多地是靠后续年度去分摊可行性缺口补贴，这往往有一定的弹性空间。另外一个方面也应该考虑，从基本逻辑上讲，预算体系里面地方基金预算里的“活钱”，通过预算程序应是可以用于支持PPP的。对这些我们可遵循实事求是原则，一起讨论，争取在有利于积极创新和防范风险的情况下，适应现实需要，把十九大以后的投融资机制创新和PPP的健康发展做得更好。

这些看法汇报到此，请大家批评指正！

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。