最高检、省级院直接办理公益诉讼案件需要重点把握的若干问题 丨 郑州大学检察公益诉讼研究院

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作者

刘家璞

最高人民检察院第八检察厅主办检察官

截至2020年11月，全国省级以上检察院直接办理公益诉讼案件达70余件，笔者结合自己参与最高检直接办理的第一起公益诉讼案件——万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案，以及各地办案情况，认为最高检、省级检察院直接办理公益诉讼案件需要重点把握若干问题。

      一、关于案件的选择

　　正常情况下，检察机关办理公益诉讼案件的主体是市县两级检察院，最高检、省级院的主要任务是制定办案政策，引领办案方向，办理案件的主要方式是交办和指导。最高检、省级院如果直接办理案件，一定要有特殊条件：一是，要着眼在全国或全省有重大影响的重大公益，比如，公益受到的损害规模是否巨大，公益损害对生态的影响是否深远，类似案件在某一地区是否频繁发生。二是，监督对象层级较高，如省级以上行政机关、重点央企或在国内、省内有重大影响的上市公司。三是，较为复杂，例如监督对象较多或办案阻力较大，协调起来难度较大；法律关系复杂，办案的困难较大；属于历史遗留问题，多少年来难以解决。四是，跨流域或跨区划，某一县、市检察机关难以履行法律监督职能。五是，符合“围绕中心、服务大局”的工作要求，通过办案可以助力国家重大战略的推进、落实。

      二、关于办案团队建设

　　最高检、省级院办理专案、系列案，对人员和团队的要求更高，通常情况下，需要的办案人员、参与的检察院和部门乃至层级都比较多，需要有机融合在一起，既要密切合作，又要明确分工，为此要有一定的组织架构。一般来说，一要成立专案组，由院领导或部门主要负责人任组长，由主要办案人员任成员。二要下设几个分组，根据案件规模，可设指挥协调组，负责案件的组织协调、任务分配、节点审查，引领办案方向，上情下达，下情上报；调查取证组，可有多个，根据办案工作的具体分工，对具体案件线索开展调查取证；文字材料组，负责各个办案节点的情况报告，案卷材料保管、归档，规范案件办理；后勤保障组，负责警务技术保障、财务后勤协调，依纪依法为办案提供优质服务，保证办案安全。三要注意加强管理，防止廉政和办案风险，专案、系列案通常时间较长，并与日常工作脱离，因此，不能放松对办案人员的纪律要求，必要时经批准可以成立临时党组织。

      三、关于办案一体化

　　根据相关法律法规，检察一体化表现在两个方面。一是，上下一体化。上级检察院领导下级检察院工作，最高检领导地方各级检察院工作，从而使各级检察院形成一个整体。二是，全院一盘棋。整体不代表没有分工，四级检察机关在办案中，要各有侧重，需要理顺四级检察院和专门检察院在检察一体化机制中的权责和重心。具体到最高检、省级院办理的公益诉讼案件，一是要突出最高检和省级院直接办理案件的作用，办案人员对外统称为最高检或省级院专案组人员，由最高检或省级院统一管理案件线索，统一调配办案力量，统一把关各具体案件的线索分流、立案、诉前、起诉等关键程序，统一对外宣传口径。二是要突出市级检察院统筹协调、组织实施作用，压实基层一线办案责任。最高检、省级院的办案人员毕竟有限，更多需要市县两级院发挥作用，根据公益诉讼的案件性质，一个大案可能分解为若干小案，这些案件是专案的组成部分，最高检、省级院可通过指定管辖交市县两级院立案调查。三是要加强检察机关各内设机构之间的协作配合。办理专案、系列案，既需要上下级检察机关的协同发力，也需要检察机关各内设机构之间的协作配合，还需要不同特长人才的合作融合，检察一体化恰恰是检察机关办理此类案件的体制优势所在。

      四、关于案件质量

　　最高检、省级院办理的专案、系列案在办案质量上应当要求更高，这事关最高检、省级院的办案水平和形象，如果出现低级错误，或者造成负面影响，势必会严重影响检察机关的司法公信力。为保证最高检、省级院办理专案、系列案的案件质量，建议做到如下几点：一是，确保法律效果。要严格对立案、磋商、诉前检察建议、公告，特别是决定提起诉讼环节的把关，检察机关通过启动这些环节会对被监督对象产生直接影响，因此对这些环节中证明公益受损事实的证据和提出诉讼请求的法律依据要严格审查，确保事实清楚，法律运用准确，力争立于不败之地。二是，确保案件规范。办理专案、系列案，既要符合实体法的要求，也要符合程序法的要求，确保每一办案环节都按照规定依法审批，每一份证据的收集都合法、有效，不能出现多个主体同时办理一个案件、类案群发检察建议或者对一个主体的一类问题提起多个诉讼现象。三是，追求政治效果和社会效果。最高检、省级院办理专案、系列案，对办案效果应有更高的要求，在确保案件自身法律效果的基础上，更要注意政治效果和社会效果。站在这个角度，除了实现案结事了，还要充分体现检察公益诉讼的特殊性质，推动一系列问题的解决，实现办理一案、带动一片、影响一面；要积极向党委、政府报告工作，争取领导的支持，赢得理解和配合，实现双赢多赢共赢；要深挖问题产生的根源，找出体制机制方面的漏洞，与立法机关、行政机关、公益组织等方面一起推动制度机制甚至法律的完善；要释放办案的效果，争取事半功倍，要善于与党政机关、企业、社会组织、老百姓打交道，让他们理解检察机关的监督，支持检察机关的监督，让被监督者支持监督，实现双赢多赢共赢，从而推动提升广大人民群众保护公益的意识、行政机关的执法水平，乃至推动完善国家治理体系和提升国家治理能力。

     五、关于案件宣传

　　对于最高检、省级院直接办理的专案、系列案来说，宣传是一项必备工作，究其原因，笔者认为，可能有以下几点：一是由公益诉讼的性质所决定。检察公益诉讼案件的价值追求，除了为实现公益能得到直接保护的法律效果所追求的胜诉之外，通过办理一案实现类案治理，唤醒民众公益保护意识，推动行政机关依法行政，也是应有之义。二是由专案、系列案保护公益的规模所决定。前面讲过，最高检、省级院办理的专案，应当是公益受损较为严重的，在社会上有一定影响的案件，这些案件也一定是公众所关注的，通过宣传回应公众关切，当然是检察机关应当做的分内之事。三是由办案单位的层级所决定。最高检、省级院直接办案，对整个系统具有示范作用，通过宣传可以引领办案方向，激发下级检察机关的办案热情，提升办案水平。

　　宣传应当把握什么分寸呢？笔者认为，一是要把握宣传的节点。在办案前期，案件事实尚待查证，案件效果不宜断定，最好不要宣传，如果必须宣传，也要客观宣传，点到为止；在办案中期，如果专案、系列案中的个案有了实质进展，可以适度宣传，回应社会关切；在办案后期，专案、系列案的成效已经显现，此时要加大宣传力度，全方位、多层次地宣传。二是要把握宣传的方式。专案、系列案的宣传，应当多方式、更新颖、更灵活。三是要把握宣传的对象。对不同的宣传对象要采取不同方式，也要采取不同的力度，既要走进社区，走进千家万户，也要走进行政机关，走进具体执法人员，还要走进高校和公益组织，走进专家和公益志愿者。总之，通过加大宣传的力度，选准宣传的对象，提升宣传的水平，让更多人了解此项制度，支持此项制度，让公益得到更好的保护。

（来源：检察日报）