【执法研究】关于对新《行政处罚法》“一事不再罚款”原则的思考
福州市鼓楼区文化体育和旅游局 刘兰准
摘要：新修订的《行政处罚法》第二十九条，沿袭修订前《行政处罚法》第二十四条的规定，将“一事不再罚”限定在罚款这罚种，其他行政处罚种类不受此限制。“一事不再罚”理念来源于刑事司法领域，特别是罪数形态理论。梳理、学习该刑事法学理论，有助于对行政法学中“一事不再罚款”原则的理解掌握。
一、罪数问题
罪数问题，主要涉及同一行为人所实施的行为是一罪还是数罪问题。在刑事司法领域，一罪还是数罪判断标准，不是看行为人有几个行为，或者有几个犯罪结果，也不是有几个目的，而是以构成要件为准则，符合一个构成要件就是一罪，符合两个构成要件就是两罪，以此类推。
目前行政执法实践中，多个行政机关各司其职，执行不同法律规范，对同一违法行为完全可能采取不同的处理方式，以调整当事人的权利义务和保护公共利益。一般认为，行政处罚法中“一事不再罚款”理念来源于刑事司法领域[1]，故笔者对刑法罪数形态理论进行梳理，如下：
二、文化市场综合执法对应罪数形态
“同一个违法行为违反多个法律规范”中，首先“同一违法行为”的描述将违反多个法律规范的违法行为作为同一违法行为，另外新《行政处罚法》第三十六条第二款“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的表述，实际上将连续或者继续状态的违法行为视为同一违法行为；其次“多个法律规范”既包括多个不同的法律、行政（地方性）法规、部门（政府）规章，也包括同一法律、行政（地方性）法规、部门（政府）规章的多个条款。
在法无特别规定的情况下，“一事不再罚款”原则既包括不同系统（如公安、市场、环保、人社、交通、文旅等）的行政机关就同一违法行为根据不同的法律处罚，也包括同一系统的行政机关就同一违法行为涉及上述罪数形态中想象竞合、结果加重、牵连、吸收等情况下作出行政处罚。笔者试从文化市场综合综合执法领域对其进行分析。
(一)想象竞合，同一个违法行为同时触犯数个不同的法律规范
1.特点：实施了一个违法行为；触犯了不同的法律规范。
2.处置：从一重处罚。
3.举例：网吧开临时卡接纳未携带身份证的未成年人，违反《互联网上网服务营业场所管理条例》中的“接纳未成年人进入营业场所”和“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件”两个规定。
（二）结果加重，同一个违法行为在适用一个基本罚则情况下又发生了更为严重的法律规定加重结果
1.特点：法定情节严重；违法行为与加重结果之间有因果关系。
2.处置：法定加重。
3.举例：旅行社要求导游（或者导游自行）带领团队到合同行程约定购物点，由该购物点经营者根据游客购买总额给予旅行社（导游）回扣，违反《旅游法》中的“旅游经营者给予或者收受贿赂（情节严重）”的规定，由旅游主管部门吊销旅行社业务经营许可证，由市场监督管理部门按照《反不正当竞争法》（违则第七条、罚则第十九条）进行处罚。计
（三）牵连，违法行为的实施手段或结果行为违反另一个法律的法律规范
1.特点：主观上数行为具有违法目的的同一性；客观上存在目的行为与方法（手段）的牵连。
2.处置：从一重处罚。
3.举例：某演出公司伪造《营业性演出许可证》擅自从事营业性演出，违反《营业性演出管理条例》中“伪造营业性演出许可证”和“擅自从事营业性演出经营活动”两个规定。
附带一提，上述预设情形为该演出公司伪造证件行为未达到刑事标准；若伪造证件、公章达到刑事标准，公安机关可根据“伪造、变造国家机关证件、印章罪”进行刑事立案，行政机关可依据“擅自从事营业性演出经营活动”进行行政处罚，并不违反“一事不再罚款”原则。
（四）吸收，违法行为因为一个被另一个所吸收，而失去独立存在的意义，仅以吸收处断的犯罪形态
1.特点：重行为吸收轻行为；侵犯的是同一客体。
2.处置：从一重处罚。
3.举例：某计算机公司破坏另一计算机公司为其软件源代码采取的若干技术保护措施，在破坏过程中删除代码中出现各项权利信息，违反《计算机软件保护条例》中的“故意避开或者破坏著作权人为保护其软件著作权而采取的技术措施”和“故意删除或者改变软件权利管理电子信息”两个规定
三、“按照罚款数额高的规定处罚”之含义
从上述试分析特别是结果加重中旅游经营者给予或者收受贿赂（情节严重）例子可以看出，罚款与其他处罚种类之间并没有不能并罚的问题，但是在适用罚款与其他处罚种类时候，应当考虑比例原则的适用。
同时“按照罚款数额高的规定处罚”表明“就高”是以法律规范中罚款数额规定为标准：对于固定数额的罚款，直接适用罚款数额高的规定给予罚款处罚；对于有幅度的罚款，“就高”先比较罚款上限，适用罚款上限高的规定；没有罚款上限或者罚款上限一致的，适用罚款下限高的规定。
另外对于从形式上难以比较高低的，如一部法律规定罚款以违法所得为计算标准，另一部法律罚款以非法经营额为计算标准，则需要根据案情等实际情况来作出判断[2]。
四、行刑衔接
“一事不再罚款”原则的另一个方面，表现为行政处罚与刑罚相抵扣，见新《行政处罚法》第三十五条。主要适用于当事人已经被行政机关予以立案，在进一步调查取证过程，又发现其行为已经构成犯罪并移交司法机关处理，最后又判处了刑罚。当然抵扣是受到限制的，主要在第一款行政拘留折抵拘役或有期徒刑、第二款罚款折抵罚金。
五、若干案由并罚之争议
目前大部分同仁针对非“一事不再罚款”案件，即行为人有两个以上独立违法行为分别有对应罚则的案件，有的认为一案由一罚、有的认为可以合并案由进行处罚。
其实文化和旅游部于2020年7月1日施行的《文化市场综合行政执法文书格式》附件2文化市场综合行政执法文书填写说明与注意事项中格式3立案审批表中，已经予以明确，“同一当事人有两个以上违法行为的，可合并立案查处”。
另外针对《旅游法》等罚则规定既可以处罚法人主体，又可以处罚自然人主体的案件，个人建议做成两套案卷。如在单个法人案卷中有涉及自然人的，注明另案处理；在单个自然人案卷有涉及法人的，亦注明另案处理。这样在具体处置上才不至于产生逻辑错误导致说理混乱。
以上仅个人观点，供业界参考、指正！
引用：
1.江必新、夏道虎，《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》，北京：中国法制出版社，2021：95-99页。
2.搜狐网，京津冀消息通，全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华解读新行政处罚法，https://www.sohu.com/a/477489834_121106842，最后访问日期2021年8月16日。
附：新《行政处罚法》相关条款
2021年8月16日
附：
新《行政处罚法》相关条款
第二十九条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
第三十五条 违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。
违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。
第三十六条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
作者简介：
2021年
End