【建纬观点】土储贷款时代终结 地方政府融资转向
2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综［2016］4号，以下简称“《通知》”），该《通知》对于清理压缩现有土地储备机构、进一步规范土地储备行为、合理确定土地储备总体规模、妥善处置存量土地储备债务、调整土地储备筹资方式、规范土地储备资金使用管理、推动土地收储政府采购工作、加强土地储备项目收支预决算管理等多方面内容作出了规定，系在《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）规定精神基础上对规范土地储备及资金管理的进一步明确和延伸。《通知》下发后，各地土地储备机构、财政部门、金融机构及城投公司反响强烈，这一转型和调整给各部门、企业带来的影响，值得关注和深入研究。
一、地方政府融资重要组成部分——土地储备贷款
1996年，上海成立了我国第一家土地储备机构。2015年，进入国土资源部土地储备机构名录的数量已近3000家。从土地储备机构的成立目的来看，土地储备机构主要职能为收购土地、对所收购的土地进行前期开发整理储备以及筹措、使用和管理土地储备资金，土地储备机构的性质属于承担行政职能的事业单位。
由于分税制改革给地方财政收入造成的较大影响，地方政府对于土地财政的依赖逐渐加大。因而将土地资源注入融资平台公司或以储备土地用于担保进行贷款，成为了地方政府融资的主要手段。实践中，土地储备机构的定位实质上发生了偏移，从事政府融资成为了土地储备机构的重要任务。
土地储备机构筹措资金的主要方式是进行土地储备贷款，而土地储备贷款属于地方政府债务的主要组成部分。根据国家审计署2013年底公布的内容，地方政府性债务余额支出投向中，土地收储债务位列地方政府性债务余额项目的第二位。充分反映了地方政府融资对土地储备贷款的依赖。
二、规范地方政府举债——土储融资巨变
在《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，明确要求“规范政府举债融资机制，开明渠，堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制”。同样在2014年，国务院出台了43号文等一系列规范性文件，针对规范地方政府举债提出了具体意见。而此后《预算法》的修改，则标志着地方政府将难以再采用多种手段举债且债务不纳入预算管理、脱离中央和同级人大监督。
《通知》坚持了从严控制地方政府债务的原则，对于作为政府举债的重要组成部分的土地储备融资，《通知》明确土地储备机构从事政府融资的业务应当剥离，不得“搭车”储备土地进行无关的城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设，各类城投公司等其他机构亦不得再从事新增土地储备工作。且《通知》中也进一步明确要求，2016年起银行业金融机构叫停土地储备贷款，土地储备贷款不再作为土地储备资金的筹集来源，这一来源被发行地方政府债券彻底替代。
土地储备机构回归公益属性，不再具有政府融资职能后，与土地储备工作密切相关的城投公司、金融机构等应当何去何从？针对这个问题，《通知》也提出了未来发展的导向。
《通知》第七条标题为“推动土地收储政府采购工作”，要求地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的基础设施建设。
政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，其范围可以包括拆迁安置补偿所需资金的筹集、具体补偿工作的实施以及安置房屋的建设或购买。对于城投公司及其他企业，成为政府购买拆迁安置补偿服务的服务供应商，成为现行政策下的转型方向。据悉部分金融机构已经在积极准备推出针对土地储备服务供应商的，以政府采购付费作为还款来源的新类型融资。
【可能的方向——政府与社会资本合作（PPP）模式】
政府采购与储备宗地相关的基础设施建设，最为简单直接的方式是就基础设施建设工程进行施工招标。实践中也存在将与储备宗地相关的基础设施建设项目以政府与社会资本合作（PPP）模式进行操作的尝试和探讨。
2014年，重庆市大渡口区钓鱼嘴南部片区土地一级开发整治PPP项目进行了招标，招标内容主要是片区土地的“土地一级开发整治”，即依据土地利用总体规划和城乡总体规划，对钓鱼嘴南部片区土地实施成片整治（包括平场建设，市政道路建设，地下综合管廊建设，公园、绿地建设，前期设计及监理，其它应达到土地出让标准的事项等），按期达到土地使用权公开出让标准的土地初级开发行为。同时，片区内规划建设道路9条，总长约11.3公里；另有公园、防护绿地及综合管网。红线范围内的道路及综合管网迁改工作包含在本项目整治工程中。整治期限三年，投资期限三至五年。
重庆市这一PPP项目，引入了社会资本与政府合作，社会资本对于项目所需资金进行筹集投入，减轻了地方政府的财政压力。但是，涉及土地一级开发整治的项目合作周期往往较短，并不能满足目前财政部关于政府与社会资本合作期限原则上不得低于十年的要求。因此，土地储备的基础设施建设项目能否采用PPP模式，还需要配套文件的进一步完善后明确。
结 语
迎接新变化、关注新政策
土地储备贷款的终结，意味着地方政府高度依赖的这一融资模式需要进行转型，短期来看地方政府及土地储备机构在土地前期开发、基础设施建设方面将面临巨大的挑战，但国家在预算规范化、土地储备规范化、政府融资债券化的背景下出台的这一《通知》，长远来看却具有重要意义。
适应变革，在现行政策下找到适合的发展路径，是土地储备机构、城投公司等企业及金融机构等迫切需要思考的问题。《通知》中明确提出了对土地储备原有规范性文件进行修改的要求，密切关注相关规范性文件的修改及出台，积极探究土地储备政府购买服务等相关模式的具体操作，是新形势下相关各方主体应当特别重视的内容，唯有准备充分，方能实现发展和突破。
刘潇瑜律师主要从事以房地产、建设工程和城市基础设施建设为主的法律服务，服务范围包括项目投资建设模式的设计与论证、资金筹集方案/招商引资方案的设计与论证；土地一级开发及土地取得、项目招投标、项目全程建设运营管理；尽职调查及股权并购、合作；公司债券的发行等方面。