筑牢非营利性民办学校办学“防护墙”

王建

深度解读“民办教育促进法实施条例”系列评论

《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）的颁布实施，标志着在我国形成了上位法律、国务院相关法规文件、部门配套政策细则相互衔接、相对完整的民办教育分类管理改革制度和实施体系。

民法典有关营利性和非营利性法人的区分，为民办教育分类管理和登记注册确立了基本法律依据；民办教育促进法和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》明确了在政府补贴、政府购买服务、基金奖励等方面对非营利性民办学校给予的支持。但长期以来，政府和社会等外部力量对民办学校的监管监督较为薄弱，民办学校由此滋生出“以非营利之名行营利之实”的各种问题。《实施条例》将从非营利性民办学校法人内部及外部实施全面而有效的规范和监督，确保非营利性民办学校的公益性。

政府监管的关键在于强化对财务收支和财产的有效监管。《实施条例》提出健全民办学校全程日常监管机制，包括对民办学校设立时的财务审核和行政审批，办学过程中的财务审计、年度检查和年度报告制度，办学水平和教育质量评估、督导督学制度等，特别是对非营利性民办学校的“禁止分配”执行情况作出特别规定。例如，同时举办或者实际控制多所民办学校的，不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校等。非营利性民办学校在财务管理上一旦触犯上述红线，地方政府相关职能部门和司法部门将会要求非营利性民办学校及其相关责任人承担行政责任和刑事责任。这将极大地约束非营利性民办学校通过关联交易向关联方转移利益的空间，是政府监管强制性的具体表现。

社会监管的核心在于落实信息公开制度和专业监管。社会监管是非营利性法人运行制度的重要组成部分。鉴于教育行业的专业属性和教育质量的难以立约性，对非营利性民办学校的监管，应该更多采用基于标准和规则的专业监管方式，即对非营利性民办学校提供的教育服务质量的监测、评估，需要广泛使用对教育质量进行事实和价值判断的“技术标准”，这种技术标准具有将法律规范予以解释并加以具体化的功能，可以成为政府判断事实认定构成要件的基准。《实施条例》提出“教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当依据职责分工，定期组织或者委托第三方机构对民办学校的办学水平和教育质量进行评估”“有关部门应当支持和鼓励民办学校依法建立行业组织，研究制定相应的质量标准”。行业组织或第三方机构实施监管中通过对于专业技术的充分运用，可以弥补强制性的政府监管对非营利性民办学校自主办学可能产生的不利影响。

内部监督的重点在于完善民办学校法人财产权和治理结构。民办学校与政府的关系相对独立，政府主要对民办学校进行外部监督，而学校内部监督扮演着重要的角色。《实施条例》在落实民办学校法人财产权、完善内部法人治理结构和健全组织运行机制方面作出实质性规范，如“民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费”“理事会、董事会或者其他形式决策机构成员及其近亲属不得兼任、担任监督机构成员或者监事”等。《实施条例》力图建立完善民办学校董事会、理事会的制衡机构或机制，并确保董事会、理事会和监事会的开放性，从校内方面保证办学的公益性。

（作者系教育部教育发展研究中心专题研究部主任、研究员）

（中国教育报）