域外亲历 | 小城“业余市长”是如何产生和行使其职责的？
“域外亲历系列”是作者在美国生活期间对所亲历之事，有感而发，用社会学的思考由小及大，由浅入深，从而对制度和文化的深层问题作粗浅地正面探讨。文中所举仅为个案。“它山之石，可以攻玉。” 见仁见智，由读者自行把握。欢迎反馈。
文/孙嘉明
“业余”和“市长”两个没有关联的词竟放在一起，没搞错吧？只听说过有“业余工匠”，“业余演员”等，可从来没听说有“业余市长”呢。在中国老百姓的印象中包公出巡，前呼后拥; 高官坐镇，气势磅礴。因此，市长是指点江山，手握实权的人物呀。可是在美国，则完全颠覆了人们的想像，“业余市长”还真有其人其事。
引起我对“业余市长”好奇的那是好多年前我儿子还在读高中时的一件事。听儿子说他们学校的仪仗队（Marching Band）指导老师（Mr. Ashcraft）准备竞选他所居住的一个小城市的市长，那个城市离这里大约开车一个多小时。咦，高中老师竞选市长这倒是新鲜事。我好奇地问，他不再做你们的指导老师啦？儿子说：是做老师的同时，兼任“业余市长”。那天下午学校放学，我开车去接儿子，特意与这位老师见面：中等个子，厚墩身材，满脸和气。我顺便问：听说你准备竞选市长？他憨笑着回答：试试看，那是我从小的梦想。我问道“这不影响你现任的仪仗队指导老师的工作么？”他答道：“不，不会有太多的事，只是业余兼职”。
小城市的高中校门正面图
业余兼职市长，顾名思义，就是“零工资”，也称为“义务市长”。那么业余兼职市长，是怎么行使职权的？光有热情而没有这方面的的工作经验能行吗？带着这些疑问，我对我所居住的大学城的市政厅及其机构设置进行了一段时间的考察，并了解有关市长的情况。我居住的大学城，居民人口加上大学校园里的师生总共也只有三万多人。市长也确是兼职的，工资为零。现任市长的正业是房屋经纪人，就是给准备购房者开门看房，介绍房产，赚取中介费的那种工作。这里的市政厅（City Hall）是一层楼面的建筑（见下图），进门就是接待室，其中包括一个收费窗口和几个分割办公区。再往里走则有会议厅和几间办公室，分别是市议会厅，民政，环保，维修等部门。规模不大，但非常整洁。由于城里的银行、商业、工厂、文化传媒和土地基本为私有，市政府除教育、卫生和市政等公益事业外也，无需设置过多的职能部门和相应的办公室。市长虽然有自己的办公室，但不必每天上班。只是有市议会开会或投票表决时到场，市长也有每周相对固定的几小时的办公时间（Office Hours）。紧邻市政厅的是消防部门，有几辆崭新的消防车。其他一些协会，如商会（Chamber of Commerce）办公室都不设在市政厅，而是在邻街的其他建筑内。
小城市的市政厅（City Hall）
我心存好奇地试探着与市政厅办公人员要求预约与市长见面，还居然约上了。几天后，我在市长办公室里与市长见面，详细了解市政府的结构与功能。市政府的最高决策层是市议会（City Council）。市议会由市长（Mayor）和四个议会成员（Council Members）组成。议会成员通常是由该市的资深人士或相当有名望的市民竞选产生（下图为竞选市长和市议员的招牌，竞选期间在社区里到处可见）。市长的产生则是通过自我推荐报名，参与竞选，上任后并不领取工资，属于“义工”。议会成员和市长任期均为两年（任期交错 Two-Year Staggered Terms）。市长和市议会的功能是制定地方立法，为本市商务和城市未来发展提供政策支持，检查有关年度预算和条例，维护公共卫生、安全和福利的决策或决议等。市议会在每个月的第三个星期二的下午6点召开市议会，也欢迎本地居民参加所有的市议会。会议全程由KETV电视（本地电视台）第三频道播出。市议会期间有大约15分钟公众演讲的时间，允许参会市民发表对有关政策决议表示赞成，反对，或问责有关的社区事务的等。每位市民的演讲一般被限制在三分钟之内。
小城竞选市长（Mayor）和市议员（City Council）的招牌。竞选期间在社区里到处可见。
市议会所聘用的城市经理（City Manager ）则是有年薪的。城市经理通常是由专业人士担任，通过社会招聘而产生。负责城市的日常事务以及所有行政政策的执行。城市经理是由市议会任命，直接对市议会负责。根据有关章程，城市经理有责任向市议会提出年度预算。经批准后，便按照批准的预算及其指导原则来执行。此外，市政府还设有市秘书（City Secretary），主要是负责该城市的所有文件资料。城市秘书负责确保所有官方记录，包括条例，决议，合同，协议。制订市议会的议程和会议记录也是城市秘书的工作。
由于市长的主要职责是代表“一市之长”主持市议会，并签署和公布行政法规，接见市民等。因此，与我们因袭概念中的“市长”完全两码事。市长的不少职权由作为行政长官的“城市经理”取而代之了。而“城市经理”是由市议会任命的，其权力也只限于按市议会通过的规定把有限的资金分配给同样有限的职能机构，严格按明确的法律授权行使“治权”，显然，其权力也是“被关进笼子里”了的。因此，这里的居民并未觉得市长高人一等，手握大权，需要巴结讨好。更为“诡异”的是，正巧那年，我有一位朋友打算在我们这小区购房，我陪他一起去那家房产公司找中介，出来迎接我们的正是那位几星期前我采访过了的“业余市长”。他很热情地接待我们，提供了许多房屋的信息和照片。并开车去看了几家我那朋友有意向的房产。这场景在国人眼里恐怕真的无法想像，令人惊讶，可在这里却是真真切切。
小城市的公立小学校（Elementary）外观
我所在的大学城规模小，其机构设置与管理模式并不代表美国的大城市。然而，绝大多数美国人都生活在全美成千上万个类似的中小城市。而这些大大小小的城市都有五脏俱全，功能完备的市政府，市议会，也都有“市长”或“城市经理”等功能性职位。虽然，各州各市的编制和机构不尽相同，市长也不完全都是零工资，但几乎都是大同小异。其基本特点是：
市长和市议会由市民选举产生，并形成其城市的最高决策层;
不存在高于市议会之上的任何直属领导;
市长和州长，州长和总统都不存在任何上下级隶属关系，罢免撤换或弹劾都必须由当地议会来行使;
作为行政长官的“城市经理”由市议会任命，并对市议会负责。
城市运作的经费开支基本取之于本地企业的营业税及拥有住房的住户之房产和土地税收，无需州政府和联邦的拨款，只有教育、卫生开支，以及跨市、跨州等交通水利等基础设施建设项目等，有来自州和联邦政府拨付的部分经费。因此，居民在本市居住、劳作就是市政府的财源，纳税人自然成为城市的主人。市长心目中也只有本地的市民，而不存在哪位上级领导。市长在执行公务时，与任何级别的州长甚至部长基本不相干。不仅是市政府，也包括州政府在处理本地社会公共事务过程中，基本上不需对中央（联邦）政府的任何相关部委负责，仅需对本地议会和选民负责; 而本地议会的一切活动则严格受制于早已根据联邦法律精神制定的地方法律法规。在美国，无论城市大小都一样高度自治，不存在什么行政级别。即使有联邦重大投资项目的话，州或市政府则都有各自常驻国会或州议会的参议员、众议员通过依法博弈去获取。
小城的大学校园景致之一：科技楼（Science Building）
毋庸置疑，“把权力关进笼子”其根本还在于制度设计。完善合理的制度不仅能划分权力，规范运作，还能杜绝贪官，彰显清廉。除此之外，似乎还可以加上一条：成人之美。此语出自 《论语·颜渊》：“子曰：'君子成人之美；不成人之恶。小人反是’”。翻成白话即是：“君子能成全别人实现其美好的愿望，而不是助其做坏事。而小人则反之。” 良好的制度犹如“君子”，它能“成人之美”。不仅能“委人以重”，亦能“逮人以恶”。美国小城市的“业余市长”何不能看成是“成人之美”的制度性实践？中学老师可以成为“一市之长”，没有这样的制度能成吗？这里绝没有“第三梯队”或“后备干部”，也不需要进行“长期培养”或经过“久经考验”，在这样的制度设计中，人的奉献精神，以及对社会公益的热情和态度决定一切。由此再来看“业余市长”的放大版：曾任纽约市长12年的布隆伯格，每年只收取象征性的1美元薪金; 以及美国第45任总统特朗普如何从一位“政治素人”实业家竞选成为“义工总统”，就不难理解其制度设计和运作了吧。
几个月之后，听儿子说他的仪仗队指导老师竞选市长获得成功并正在履职。在儿子高中毕业典礼上，我再次看到了那位仪仗队的指导老师，他正在舞台上指挥着乐队表演。我脑海里似乎隐隐出现他所兼任“业余市长”形象：主持市民会议，签署议会决议，听取市民反映，考察民意民情.....而所有这一切都只是付出，为社会公益的无偿奉献。他以自己的热情和努力实现了他少年时服务社会的梦想，也成就了其人生之美。我为他的成功当选感到可庆可喜，也深深地为他的奉献精神感到可敬可佩。
“域外亲历系列”：（点击可阅）