下篇 | 中国现代化进程中的地方发展战略、负债运营和地方平台公司高质量转型发展
本文系贾康先生在第二期“上饶国资国企大讲堂”上的演讲实录。
再往下，我抓紧时间重点汇报一下各位一定关心的在中国继续现代化超常规发展过程中，地方融资平台转型和高质量发展的思路。在研讨概念之下提出认识，我愿意比较直率地把自己哪怕不太成熟的看法汇报给各位。在地方政府融资平台概念之下，首先要说它的转型问题，这是中央有明确要求的。地方融资平台通常指的就是地方政府出资设立的这些城投公司、城建开发公司、路桥公司、信托投资公司，名称怎么叫不是关键，大家一般认为这些公司都可以统称平台公司。80年代就产生，90年代以后逐步壮大，新千年以后各地普遍化，我前面已经勾画了这个过程，特别是2008年世界金融危机之后曾经迅速发展，以后控制地方隐性负债引起重视，有了一系列的制度进步。我在肯定融资平台作用的时候，提炼了这样一个概念，就是地方融资平台作用的实质是什么？是借助地方靠山吃山、靠水吃水的土地资源，还有地方毕竟可以掌握的一些政府支出（这个财力表现的也是资源），以及地方可以自己授予或者经过协调从上级政府那里取得的特许权，把他们资本化，对接市场做资本运营，成为地方政府以政策性融资贯彻本地发展战略的运行载体。这个使命完成了吗？我不认为它已完成了——我前面强调，地方还要继续追求超常规发展，但是它的转型是必须掌握好的。地方融资平台的转型，我认为它的核心问题，按照对中央有关部门指导意见的理解，还有我们研究者认为可以接受的这样一个表述，就是表现为“去政府信用化”。政府信用化的融资，就产生着过去大家担心的隐性负债，以及《预算法》修订以后，有开了前门情况之下，仍然有后门，有围墙上打洞，而客观上形成的一些隐性负债。至于说这些负债怎么认定，现在可是见仁见智，但是普遍的心理，是都认为确实有地方公债发行以后，仍然不得不重视的地方隐性债继续存在和生成的问题。原来的存量已经通过置换等等，消化得差不多了，大家现在担心的还有新的暗度陈仓的地方隐性债继续发生，那么就得转型——地方融资平台要去政府信用化，换句话说，你不能变成个二政府，政府直接发债发不成的，咱们借道地方融资平台形成非规范的隐性债。
去地方政府信用化的融资转型，目标上大概可以分成三类，一类就是我们平台公司变成纯市场主体型的商业性的公司，那么以后这种商业类型的公司按照股权，它是很清晰的，政府可以持股，可以参股，也可以推到混合所有制。但是它越来越接近于常规意义上大家所说的在商言商的市场主体。
第二类是运营实体类的融资平台，一般来说是以地方辖区内“经营城市”和为公众服务的基础设施、公共设施的建设为他们的功能重心，那么在这方面可能要通过政府授权取得一些特许经营权，像城市的生活垃圾处理，污水处理，加油加气，充电站，供热供暖，广告特许经营，以后的充电桩系统，种种公共设施城市建设，以后扩大到城乡一体化建设，这一类让融资平台公司去对接，显然也是转型的一个具体的目标。
还有第三类，就是为政府服务的政策性的公益类的平台公司。政策性的，就是不以盈利为目的或者不以盈利为硬考核指标。但是它跟市场对接的时候，有它的公司法人身份，有这种企业运行的特点，它更多的是要通过政策性追求，来落到公益性目标的实现方面。这种平台它创新这方面的任务和挑战性，也是非常明显的。我始终认为，地方政府层面的政策性融资是不可回避的一个重大命题。如果说现在政府搞市场经济是间接调控，那么很清楚，两大政策是间接调控的主要手段，一个是货币政策——货币政策掌握整个市场上的流动性供应，以反周期总量调节为主，同时也可以有一点儿什么定向降准等的结构优化的追求。但是货币政策它必然是一个垂直体系，地方政府越来越没有可能以自己的一些偏好去影响货币政策，你只能是顺应着货币政策，在这个大环境里采取自己怎么样去发挥主观能动性的举措。比如最近央行出乎意料降低0.5个点的存款准备金率，这种措施合在一起能放出一万亿元的流动性。那我们客观上讲，地方政府和企业主体运行的整个市场过程中融资的空间扩大了，弹性余地大了，更有融资可能了。这是我们跟着在货币政策提供的环境走。其他的，谈不上可有多大的对它的影响。但是不要忘了。另外一个间接调控的重要政策，是财政政策，而财政政策是跟着财政分级体制，一定会体现为中央、省、市、县各个层级上，有自己政策的可塑性空间，也是在决策集体中党政一把手这种“关键少数人”贯彻区域发展战略过程中，有所作为的可塑性空间。地方财政怎么样运用自己的资金，以政策性融资产生“政策性资金，市场化运作，专业化管理，杠杆式放大”这样一套环节连下来的“守正出奇”的作用，这可是一篇大文章。我认为这就是以后地方政府竞争方面真本事比拼的一个重要视角。像我们江西上饶，现在有了一个很好的基础，这几年中部崛起过程中，我们的亮点越来越明显，当然就应该乘势抓好这种地方以财政为后盾的、产生乘数放大效应的政策性融资机制的创新和功能发挥。这里面当然也可以对接到我认为值得我们特别看重的PPP（政府和社会资本合作）的大手笔。按照这三类，以转型为目标来看，跟着要讲，我们还必须注意管理部门、上级，会动不动就考核我们，说你们转型做的怎么样，那么在这里面一个重要标志，就是怎么样厘清政府和企业的关系：融资平台公司在管理方面，至少要在原则上明确地树立“去行政化”这样一个表述，实际生活中财务方面也要按照规范，和政府划清债务界限，这是必须要做的，否则你非常容易被审计部门，以及被巡视时抓住你的把柄，那可能就吃不了兜着走。
具体来说，法律、管理和财务上，要重新界定政府和融资平台之间的关系。第一，法律上看，融资平台公司转型以后，跟普通企业在这方面是共通的：你的经营发展不应该再依靠政府信用的背书，要明确说我们自担风险，自负盈亏。当然在中国，要是国有资本的话，自负盈亏是个形式，国有资本它是一个总体来说的大概念，自负盈亏是实际上考核的时候给你的这样一种约束，我们就是利用这样一种约束，变压力为动力，争取有好的业绩。第二，管理上去行政化，就必须在治理结构这方面减少政府对你的直接干预，这要跟政府领导汇报清楚，直接干预我了，记录在案以后，审计来了，咱们都得被人家挑出毛病。融资平台公司的人事任免，投融资决策，不能再简单地说由政府直接掌控，要通过规范程序，有董事会，有监事会，有经营管理层的决策监督这套机制，把这篇文章都得做到位。再有第三，财务上政府和融资平台不能在一起大锅饭，债务问题要分清，这都是必须说清楚的要领。这样有利于防范风险。
既然是融资平台，这个政府背景可不是你想抹就抹掉的，从产权纽带上来说，国资委掌握着以人格化代表来运营国有资本的管理职责，平台现在的股权结构里是国资委概念之下的独资，还是绝对控股，还是相对控股？无论怎么说，这时候国资委都是可以在“管资本”的战略层面上决定这个企业它到底怎么样把握自身战略策略的。实际生活中间，又得顺应改革的大势，应该把它规范化的，一一理清，这有利于我们健康可持续发展，而且顺应以后越来越多的可塑性空间和创新的空间。
再往下，我觉得就得对接到更具体的、我认为跟操作可以对接的层面了。我们认为，地方融资平台转型和高质量发展的关键，是合理化地做出分类处理。前面说的三大转型目标的分类，我后面更细一些列出一个表，可以列出五类。我们自己做了一个调研以后认为：类型之一，是原来地方政府融资平台转型为地方公用事业的运营公司，转到这个类型以后，地方政府辖区之内它的具体业务，无论是比较细分的做上下水，做集中供热供暖，做垃圾处理公交运营，还是公用事业领域里某些门类业务的组合和综合性的管理，都有可能。这些公司都不构成财政信用的主体，就是在所谓去地方政府信用化这方面，它就可以讲清楚了，它没有以主体身份发了债变成地方政府隐性债这样的嫌疑了。它的融资行为无论是股权的、债权的，无论是直接融资还是间接融资，都按照公司法等等规则来覆盖和调整，是真实意义上的企业法人融资行为。当然，也不排除在相关政府管理部门认为有必要的情况下，对这类公司安排源于地方公债的资金支持，这也是完全合理的，或者说使它成为政策性金融的支持对象，这也是完全合理的。所以，它不是地方政府信用主体，但可能成为地方政府信用的受体或者受益单位，这是第一种类型。
第二种类型，是地方原来的融资平台可以转型为地方政府的城市或者城乡建设的运营公司。转成这个类型以后，它的具体业务可能就更开阔一些了，更多的是以地方政府辖区之内的土地一级开发作为切入点，来办一些大手笔的事情，一直覆盖到城乡基础设施、公共工程建设运营，广泛的事项上，从七通一平、架桥修路到环境整治，到旧城改造等等，可能是表现为无所不包，但它始终是在城乡建设这个大概念之下发挥作用。具体的重点和业务组合，会因城因时而异，但这个类型和类型一类似，它都是公司法规则可以覆盖和调整的市场主体，不构成财政信用主体，不产生前面说到的那个转型不到位的问题。但它同样也可以不时地成为财政信用的受体，因为它可以在做这些事的过程中，得到政策性融资的支持，这种政策性融资除了来自地方政府层面之外，也可以对中央政府申请，要求给予必要的支持，等等。
第三种类型，我们就认为是要考虑到这样一种把原来地方政府的融资平台转型成为地方政府设立的地方政策性金融机构。这种政策性金融机构过去就有，现在也可以采取合并的方式，把一些融资平台并到里面去，比如政策性信用担保公司，全国曾经有接近9000家，后来有些运行不下去了，现在市场上也还有三四千家的样子，这些政策性信用担保公司当然有一个应对挑战提高水平的问题。还有就是现在这几年更被地方政府看重的产业引导基金，也是以公司法人的形式注册的，一般是以母基金的身份确立公司法人地位以后，给出一些吸引政府体外资金的条件，来拉出一群子基金，贯彻地方政府发展战略里面的产业政策、技术经济政策。这些母基金它是不在一线操作项目的，它是通过金融概念上的所谓优先、劣后，参股入股以后少分红、不分红而只求有金股的一票否决权等等，产生乘数放大效应，把体外的很多资金拉过来做子基金。子基金得到母基金的这些助力和支持的情况之下，自担风险去按照产业政策、技术经济政策寻找支持对象，只要支持对象符合政府的政策意图，就可以得到那些优惠支持，给它加劲儿。这些子基金的具体投资，很多地方的经验是还要把它的投资团队自己出钱的“跟投”捆绑在一起，真正把权责利紧紧的结合在一起，来处理好又有激励又有约束的问题，等等。这都是在进一步的探索过程中一些地方层面上可能各位也都注意到的事情。这些完全可以跟地方融资平台的转型合为一股潮流。转到这个类型以后，跟类型一、类型二明显不同的，是它有特定的金融机构定位，作为金融机构它是得要持牌的，但是对我们国家的政策性金融体系，我早就反复强调，需要在它的管理和考核指标体系这方面，真正和商业性金融分道扬镳，这样才可能让它顺应现实的需要，弥补市场失灵，不以盈利为主要目的，真正发挥好这个守正出奇的作用。如果地方层面上形成这样一种定位以后，转为这个类型的平台，功能作用是表现为它已经有地方财政信用主体的身份，或者说成为地方财政和信用体系支持的地方政策性金融体系的一个组成部分。所以，严格的讲，去财政信用化这个原则，不适合于这种类型三。这也是实事求是地要说清楚的，如说地方融资平台转型，就一刀切地统统去地方财政信用，我说到了这个类型上，这个说法就不适合了——它可以成为地方政府财政信用的一个主体，这是在中国现代化战略实施的过程中间我认为在战略意义上至少跟商业性金融体系要等量齐观的、相互协调中在很长历史时期之内要双轨运行的这样一个组成部分。政策性金融体系和商业性金融体系在中国可以预见的未来历史时期之内，势必双轨运行，不可能把政策性金融体系取消。中央曾经打过这个主意，两次金融工作会议不提政策性金融，还要求政策性金融机构的旗舰——国开行做市场化转制，但实际生活中间做不到啊，国开行转制以后变成一个商业性金融机构，它的贡献在哪里？没有什么特别的贡献，中国并不缺这一家商业性银行，让他市场化转制，然后中央又要求他要支持走出去，要支持棚户区改造，要支持大学里面的助学金贷款，都是政策性的业务，都是“贯彻国家意志”的。所以，实际落不了地。到了十八大新的领导集体一形成，很快总书记批示来了——国开行市场化转制之说“存疑”。千头万绪的事儿摆在那里，怎么总书记会马上想到这个事来这么个批示？一把手说存疑，实际就否定了原来的思路。所以，以后中央文件又重提政策性金融、开发性金融，以后每一次的通盘指导里，都必然有这个一席之地，而且我认为这个一席之地在可以观察的将来，相类似的，比如说房地产市场必须是双轨运行——保障房的政策轨和商品房的市场轨要并行不悖，那融资也必然是政策性金融和商业性金融并行不悖。这是中国特色之下我们必须实事求是看清楚的。在这个意义上来说，第三个类型的地方融资平台，对于地方政府贯彻发展战略的意义就特别突出，而且还真的需要拢住一些高素质的人才，因为比商业性金融的运行更复杂，需要跟方方面面去协调的任务更繁重，要形成一些共识更艰难，但这是中国必须做的事情。这种政策性融资机构可能产生的弊病是什么？双轨运行就必然带来“设租寻租”的可能性，差别对待，优惠的东西给谁？如果没有一个好的机制，我给张三也符合政策，给李四也符合政策，少数人决定，所有的努力都变成了桌面底下来跟你做工作，少不了打点你，要把你从“不正之风”拖到那种出更大问题的状态上，这就会乌烟瘴气。这是一个历史性的考验。必须在双轨运行的情况之下，要有高水平的集体决策制度，要有高水平阳光化的多重审计监督制度。但是小孩子洗澡水不能一起泼出去，并不能因为这种双轨运行会带来设租寻租、可能的扭曲，我们就否定政策轨，地方政府层面怎么样守正出奇，地方竞争中间怎样真正创造不平凡的业绩，就看我们能不能经受住这种考验，在地方自己辖区里，成功地发展出来这种政策性金融机构。借助地方财政政策的可塑性，以财政为后盾，政策性资金来源是有限的，但是市场化运作、专业化管理对接的是杠杆式放大，放大可以十几倍，二十几倍。贴息你贴五个点解决问题，这5%的倒数就是你放大的倍数，5个点的贴息解决了100%—20倍的资金，即100%规模的资金进入你要给予支持的那个项目和领域。去年，是建国以来最大规模地以贴息解决问题的例证，一万亿特别抗疫国债其中拿出两千亿以上，中央直达到基层去解决小微企业怎么样活下来的问题，以商业性金融配上的贷款，有了贴息以后变成优惠贷款，让他们先活下来，解决必须支撑的基本就业稳定的问题，然后再寻求复工复产里的发展问题。这都是对于我们来说很有启示的中国实践中值得进一步总结处理好的双轨运行的事项。
还有类型四，我抓紧时间汇报一下，就是原来地方政府融资平台它可以以混合所有制改革或者被兼并等等形式，转型为和原来的地方政府完全脱开行政隶属关系、人事安排关系的完全市场化的公司法人。不排除它的股权结构里还有地方政府非控股性质的参股，那就是别的一些主体进来，也可能从参股以后就变成了相对控股，甚至绝对控股。这种公司，业务范围不论它怎么选择组合，特点是它可能淡化地域概念，以后就不是一个地方背景的公司了，实际上在“走出去”，在全国、在全球市场参与竞争，这也是一个新的机遇，某些平台公司它愿意以这样一个路径来发展，也未尝不可，它以合适的投资机会和业务来定位，来自负盈亏。这样的新的法人主体它当然不是财政信用主体，一般它也不必成为财政信用的受体，因为它没有地方背景，地方政府作为婆婆，也不会在这方面对它愿意给予什么特别的优惠支持了。
复杂的情况可能还有很多，我们不会展开说。这四类之外，还有一个所谓类型五，其实不是一个稳定的类型，就是不排除由于原来和融资平台和地方政府的特定的关联，它向类型四趋近过程中间，是过渡态，说是我要变成市场化的公司，但是形式上某些撇清跟当地政府隐性负债关系的这些企业，在主营业务的形式上，是有董事会，高管层面自主决策了，实际上却还和原来的行政主管婆婆（就是当地地方政府）之间存在着各种各样的关系，叫做商量也好，叫做关照也好，反正毕竟是过去有年深日久的关联，现在也是实际上按老百姓的俗话说“砸断骨头连着筋”，互相的帮衬等等这种事还少不了，甚至某些情况之下，政府说你给我们救救急，那公司就给政府帮忙；公司出了问题跟政府做做疏通工作，政府也可能愿意给它一些优惠扶持，这些情况都可能出现。在方面我帮了你，我在另外一个形式上投桃报李给你一些支持等等，这种情况在中国也肯定会变成实际场景中间的某些情况。它有可能在逐渐淡化本地原有特殊身份色彩的过程中，逐渐把它的舞台中心移到外面，走向全球，至少走向全国统一市场，但也不排除因为跟原来的婆婆之间的相互帮衬，形成相对稳定的利益共同体的关系，使现在人们担心的潜规则替代明规则的地方隐性负债，继续暗度陈仓，我们也不必讳言这个问题。某些区域，某些阶段，某些局面之下，有一些人议论的地方隐性债似乎还不可忽视，还可能卷土重来，往往与此相关，这就得具体做更细致的调研了。我们现在说，存在着这样一种过渡态，把它摆为类型五，其实不是一个稳定的类型。
还有一个，再加上一条算是还有个类型六，就是关停并转，没有必要存在了。原来可能资不抵债了，也不想再做别的什么更多的工作了，破产清算关停，那么这样一来一劳永逸，这个事情就到此为止。
这些类型可排一个表，很粗线条地说，至少存在着这种六种情境，每一个具体的主体，在自己所处的地方政府辖区之内各种主客观因素合在一起，最有可能走哪一个路径？这都得具体讨论，不可一概而论。所以，在结语部分，我愿意原则性地说这样一个认识，就是中央所说打造现代化经济体系的主线是供给侧改革，实际上挑战性的要求是什么？在我们各个地方政府辖区，在我们作为市场主体定性定位的各个企业集团或者融资平台，都必须贯彻供给侧改革这个指导方针而形成高水平的定制化解决方案，这是给自己量身定制才行的，不像过去我们觉得跟着中央的反周期调控走，我们就一路现代化。绝对不能再按这种思维来处事了，必须是形成尽可能高水平的自己“量身定制”的定制化解决方案，来支持我们的守正出奇。
江西已经在中部崛起中有很好的态势，必将延续的中国特色的地方竞争中，我们应该紧紧抓住创新发展。上饶作为江西人口第二大规模的行政区，我们也有很好的发展基础，而且我们在地缘关系上，能更靠近长三角，也要比照一下安徽现在怎样借力，干脆融入长三角的扩展版——我们可不叫扩展版，但至少应注意这方面超越行政辖区原来一般的老框框，更多互动，当然也不排除跟其他方方面面在一起，积极调动一切潜力和活力因素，追求高质量发展我们自己的平台转型，还得准备经受管理部门、上级领导、方方面面对我们的考评，实现我们自己合理的定制化解决方案之下超常规的高质量发展中间所应该体现的业绩。这也是贡献于我们在上饶、在江西发展中间，应该追求超常规发展业绩这个战略性诉求。
我愿意强调，马克思主义千头万绪的道理，在唯物史观方面其实最根本的，首先是一句话：生产力从根本上决定着人际关系就是生产关系的变化和社会形态的进步，生产力的解放是邓小平所说的硬道理——发展这个硬道理，现在我们已经升华为追求高质量的发展，这种生产力的发展和解放，是经济社会进步最根本的因素，那我们抓住中国高质量发展、抓住我们所在地方辖区、所在平台公司的高质量发展，中间的这个主线，就是以改革解放生产力，在硬道理这方面打开新局面。一定要在这样贯彻发展硬道理的过程中间继续奋斗。我们特别推崇“想干事，会干事，干成事，不出事”。前面已说了要防范风险，我们要中规中矩地让各个方面来审计我们，巡视我们，我们必须在这方面过关。同时，我们绝对不放弃在防范风险的同时“想干事，会干事，干成事”这样的努力。作为我们每一个体制内官员也好，平台公司的领导者和员工也好，我们对自己是不负人生，而且我们实际上的作为，是造福于人类社会的进步。
以上这些看法还比较粗糙，谢谢大家耐心听我这些不成熟的想法。谢谢！
贾 康 简 介