将土地违法案件查处申请转给下级土地主管部门属已履行法定职责（最高法院公布的参考性案例中确定的审判规则...
【审判规则】
相对人以书信方式向行政机关申请履行土地监察管理职责,查处土地违法行为。行政机关依照相关的法律、行政法规等规定，将相对人的申请按照信访事项处理，并依法将查处违法行为的工作交由下级行政机关，下级行政机关依法对土地违法行为作出了处理并对相对人作出答复。依照行政法规的相关规定，相对人以书信的形式申请查处土地违法行为属于信访事项，行政机关可以自己处理或者交由土地所属区域的下级机关处理。行政机关按照信访事项“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将信访人所反映的事项转给土地违法案件土地所在地的下级土地管理部门处，并要求其视具体情况告知或答复信访人，属于已合法履行了法定职责。
【关 键 词】
行政 行政不作为 土地 不履行法定职责 土地违法行为 信访 土地主管部门
【基本案情】
姚X达等人（姚X达、姚X枝、文X堂、文X杰、文X昌、文X安、文X银、罗X辉、钟X东、文X妹）于2011年12月以邮寄书信的方式向国土资源厅（广东省国土资源厅）申请查处福田区改造项目中存在的土地违法行为。国土资源厅签收申请后，以信访案件处理，交予深圳市规划和国土资源委员会，深圳市规划和国土资源委员会又转交予领导小组办公室（深圳市查处违法建筑和处理农村城市化历史遗留问题领导小组办公室）。领导小组办公室于2012年3月13日向姚X达等人作出复函，称已经将此案转福田区规划土地监察大队。福田区规划土地监察局于2012年5月责令停止违法行为。
姚X达等人以国土资源厅不履行土地监察法定职责为由，提起诉讼，请求判令国土资源厅行政不作为行为违法，国土资源厅履行土地监察行政职责。
【争议焦点】
相对人以书信方式向行政机关申请查处土地违法行为。行政机关将相对人查处违法行为的申请交由下级行政机关，下级行政机关依法对土地违法行为作出了处理并对相对人作出答复的，应否认定行政机关已经履行法定职责。
【审判结果】
一审法院判决：驳回原告姚X达等人的诉讼请求。
原告姚X达等人不服一审判决，提起上诉称：被上诉人国土资源厅具有对土地违法行为的监督、查处职责，其将本方的土地违法行为查处申请以信访性质处理，不属于履行土地监察职责，履行的为受理、处理信访事项的职责，本方要求被上诉人国土资源厅履行土地监察职责而非信访活动；被上诉人国土资源厅未依法履行土地监察职责，收到本方材料后未予以回复，根据地方相关规定，被上诉人国土资源厅处理程序违法；本方申请查处的土地违法行为系国土资源重大违法违规案件，属于被上诉人国土资源厅立案查处范围。综上，请求依法撤销一审判决并发回重审。
被上诉人国土资源厅辩称：上诉人姚X达等人采用书信的形式向本单位提出土地违法行为的投诉请求，本方根据《信访条例》及《国土资源信访规定》的相关规定，依法将上述来信转送深圳市规划和国土资源委员会处，并依法告知或答复信访人，已依法履行了行政职能，不存在行政不作为的情况，请求驳回上诉，维持一审判决。
二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
【审判规则评析】
违法的行政不作为是指行政主体负有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行的状态，表现形式包括拒绝履行、不予答复、拖延履行。成立行政不作为需要符合以下两个条件：其一，行政不作为违法以行政主体具有法定义务为前提；其二，行政不作为违法以行政主体未履行法定作为义务为必要条件。信访系公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。根据国务院《信访条例》第四条的规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”相对人以邮寄书信的方式向行政机关申请查处违法行为，行政机关将其作为信访事件并按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将信访人反映的事项转予具有管辖权的下级行政机关处理并要求其视具体情况将处理的结果答复信访人，属于依法履行了法定职责。《土地违法案件查处办法》和《国土资源信访规定》按照《信访条例》的精神，规定对信访人反映的土地违法行为可以自己查处，亦可以交由下级土地管理部门查处。据此，国土资源部门在信访工作中将属于下级国土资源管理部门职权范围内的信访事项，直接转送具有管辖权的下级国土资源管理部门。对于不属于自己管辖和立案查处范围内的土地违法案件，行政机关将其转交具有管辖权的违法土地所在地的下级行政机关，并告知了相对人，属于依法履行了法定职责，不属于行政不作为。
相对人以书信方式向行政机关投诉申请查处土地违法行为，行政机关根据《国土资源信访规定》和《信访条例》的相关规定，将此类投诉申请归为信访工作事项并依法予以处理。根据相关条例、部门规章等规范性文件的规定，行政机关对信访人反映的土地违法行为可以自己查处，亦可以交由下级土地管理部门查处，故行政机关将收到的信访申请材料转至土地违法行为所在地的下级行政机关处理，并依法定程序通知并答复相对人，已依法履行了土地监察的法定职责，相对人以行政机关不作为提起的诉讼请求不能得到支持。
【适用法律】
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条 县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。
国务院2005年《信访条例》第二条 本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
第四条 信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。
原国家土地管理局1995年《土地监察暂行规定》第四条 国家土地管理局主管全国土地监察工作。
县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作。
原国家土地管理局1996年《土地违法案件查处办法》第五条 土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。
第八条 政府非法批地的土地违法案件，由上级人民政府土地管理部门管辖。
第十一条 上级人民政府土地管理部门在必要时，可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处。
下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门处理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。
国土资源部2006年《国土资源信访规定》第二条 本规定所称国土资源信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国土资源管理部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由国土资源管理部门处理的活动。
本规定所称信访人，是指采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织。
第三条 国土资源信访工作应当遵循下列原则：
（一）属地管理、分级负责，谁主管、谁负责；
（二）畅通信访渠道，方便信访人；
（三）实事求是，有错必纠；
（四）依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合；
（五）坚持依法行政，从源头上预防导致国土资源信访事项发生的矛盾和纠纷。
第二十二条 依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：
（一）属于下级国土资源管理部门职权范围内的信访事项，制作《国土资源信访事项转送书》，直接转送有管辖权的下级国土资源管理部门。涉及下级国土资源管理部门负责人或者工作人员的信访事项，应当转送其上一级国土资源管理部门；
（二）属于上级国土资源管理部门职权范围内的信访事项，直接报送有管辖权的上级国土资源管理部门；
（三）情况重大、紧急，需要反馈办理结果的信访事项，制作《国土资源信访事项交办书》，直接交由有权处理的国土资源管理部门办理。有权处理的国土资源管理部门应当在指定办理的期限内，向交办的国土资源管理部门提交《国土资源信访事项办结报告》，反馈信访事项的办理结果；
（四）属于本部门职权范围内的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延，并制作《国土资源信访事项受理通知书》，书面告知信访人；
（五）信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理的国土资源管理部门的上级国土资源管理部门提出同一信访事项的，该上级国土资源管理部门制作《国土资源信访事项不予受理通知书》，书面告知信访人；
（六）信访人提出的信访事项属于征地补偿标准争议，有关人民政府已经或者正在依法进行裁决的，该国土资源管理部门制作《国土资源信访事项不予受理通知书》，书面告知信访人不予受理。
依照前款第（一）项至第（三）项规定，接到转送、交办信访事项的国土资源管理部门应当自收到《国土资源信访事项转送书》或者《国土资源信访事项交办书》之日起十五日内决定是否受理，并书面告知信访人。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
【法律修订】
《中华人民共和国行政诉讼法》于2014年11月1日修正，自2015年5月1日起施行。本案例适用的第六十一条修改为第八十九条，内容修改为：
第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
【法律文书】
行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书 行政二审判决书
【效力与冲突规避】
参考性案例 有效 参考适用
姚X达、姚X枝、文X堂、文X杰、文X昌、文X安、文X银、罗X辉、钟X东、文X妹诉广东省国土资源厅土地不履行法定职责案
【案例信息】
【中 法 码】 行政法·行政不作为·不履行法定职责·表现形式·不予答复 (A080101013)
【案 号】 (2013)粤高法行终字第87号
【案 由】 土地/其他行政行为
【判决日期】 2013年03月26日
【权威公布】 被最高人民法院行政审判庭《行政执法与行政审判》2012年第6集(总第56集)收录
【审理法院】 广东省高级人民法院
【审级程序】 第二审程序
【审理法官】 彭静 董嫦青 罗燕
【上 诉 人】 姚X达 姚X枝 文X堂 文X杰 文X昌 文X安 文X银 罗X辉 钟X东 文X妹（均为原审原告）
【被上诉人】 广东省国土资源厅（原审被告）
【上诉人代理人】 杨强（北京市盛廷律师事务所）；何伟森 朱远征（广东伟森律师事务所）；李继忠（广东广和律师事务所）
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
上诉人（原审原告）：姚X达。
上诉人（原审原告）：姚X枝。
上诉人（原审原告）：文X堂。
姚X达、姚X枝、文X堂的共同委托代理人：杨强，北京市盛廷律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：文X杰。
上诉人（原审原告）：文X昌。
文X杰、文X昌的共同委托代理人：何伟森、朱远征，均为广东伟森律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：文X安。
文X安的委托代理人：李继忠，广东广和律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：文X银。
上诉人（原审原告）：罗X辉。
上诉人（原审原告）：钟X东。
上诉人（原审原告）：文X妹。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅。
法定代表人：陈耀光，厅长。
委托代理人：钟奕苑，该厅工作人员。
上诉人姚X达、姚X枝、文X堂、文X杰、文X昌、文X安、文X银、罗X辉、钟X东、文X妹因与被上诉人广东省国土资源厅行政不作为纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院(2012)穗中法行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年12月，原告文X杰、文X妹、姚X达等向被告广东省国土资源厅邮寄了《土地违法查处申请》，要求查处福田区岗厦河园片区城中村改造项目中的土地违法行为。被告于2011年12月31日签收了该申请,被告的信访工作办公室于2012年1月12日收到该申请，并于当天作出《广东省国土资源厅信访转办单》（粤国土资信访字［2012］1号），将原告的申请材料转给了深圳市规划和国土资源委员会阅处。深圳市规划和国土资源委员会收到被告转办的材料后，转由深圳市查处违法建筑和处理农村城市化历史遗留问题领导小组办公室办理。2012年3月13日，深圳市查处违法建筑和处理农村城市化历史遗留问题领导小组办公室向原告姚X达等作出《关于福田区岗厦河园片区拆迁改造涉嫌土地违法等问题的复函》（深查违函［2012］50号），告知原告已经将此案转福田区规划土地监察大队，要求其依法进行立案查处。
另查，2012年2月3日，深圳市规划土地监察支队作出《深圳市规划土地监察支队信访投诉事项转办通知（存根）》（编号FT［2012］0027），将上述土地违法查处申请转给深圳市福田区规划土地监察大队（查违办），要求该办调查核实，及时处理。2012年5月14日，深圳市福田区规划土地监察局作出《责令停止（改正）违法行为通知书》（NO：B0049），责令深圳市金地大百汇房地产开发有限公司立即停止违法行为并完善涉案工程项目相关合法手续。
2012年7月11日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求依法判令被告行政不作为行为违法，并判令被告依法履行土地监察行政职责。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《土地监察暂行规定》（国家土地管理局令［1995］第1号）第四条规定：“国家土地管理局主管全国土地监察工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作。”《土地违法案件查处办法》（国家土地管理局令［1995］第3号）第八条规定：“政府非法批地的土地违法案件，由上级人民政府土地管理部门管辖。”第十一条第一款规定：“上级人民政府土地管理部门在必要时，可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处。”根据上述规定，被告收到原告的《土地违法查处申请》后，对原告反映的土地违法行为可以自己查处，也可以交由下级土地管理部门进行查处。本案中，原告向被告提出《土地违法查处申请》，要求查处深圳市福田区岗厦河园片区城中村改造项目的土地违法行为。被告作为省级政府土地行政主管部门，将原告的查处申请转给违法行为发生地的下级政府土地主管部门即深圳市规划和国土资源委员会处理，并由相关部门将处理情况告知了原告，符合上述规定，并无不当。因此，被告已履行相应的法定职责，不存在行政不作为的情况。原告认为被告行政不作为缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项规定，判决：驳回原告文X杰、文X妹、姚X达、姚X枝、文X安、文X银、罗X辉、文X堂、文X昌、钟X东的诉讼请求。
姚X达、姚X枝、文X堂、文X杰、文X昌、文X安、文X银、罗X辉、钟X东、文X妹不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人具有对土地违法行为的监督、查处职责，其针对上诉人的《土地违法查处申请》依据《信访条例》作出《信访事项转办单》不属于履行土地监察职责，一审法院对此未予查明，亦认定错误。上诉人要求被上诉人履行土地监察职责而非信访活动。被上诉人收到上诉人的《土地违法查处申请》后，却错误地适用《信访条例》定性为信访事项，以《信访事项转办单》形式交由下级部门转办，履行的是受理、处理信访事项的职责。该二者职权依据不同，法律效果不同，不可混淆。二、被上诉人未依据《土地违法案件查处办法》、《广东省国土资源违法案件查处督办规定》的规定履行土地监察职责，一审法院对此未予查明和认定。被上诉人在收到上诉人举报材料后，未予任何回复和说明，错误依据《信访条例》转办，该行为不应认定为履行土地监察职责。根据《广东省国土资源违法案件查处督办规定》第四条之规定，上级国土资源部门交由下级国土资源部门查处的违法案件，必须以书面形式通知或函告承办单位，同时明确办理时限和要求。承办单位在收到交办通知后，必须在交办规定的时间内按交办单位要求报告办理结果。被上诉人严重违反上述规定，一审法院未予查明。三、涉案项目属于国土资源重大违法违规案件，属于被上诉人立案查处范围，一审法院对此未予查明和认定。涉案深圳市福田区岗厦河园片区城中村改造项目占地23.5万平方米，同时属于深圳市、福田区确定的重大项目、重点工程。根据现有证据能够证明，该项目无任何用地报批手续，集体土地未予征收，土地违法情形严重，属于被上诉人的立案范围。被上诉人对于重大土地违法行为，不履行土地监察职责，一审法院对此认定错误。综上，请求二审法院依法撤销原审判决并发回重审。
广东省国土资源厅答辩称：我方收到上诉人反映深圳市福田区岗厦河园片区城中村改造项目中土地违法行为的来信后，根据《信访条例》及《国土资源信访规定》第2条规定，认为上诉人采用书信的形式向国土资源管理部门提出投诉请求，依法由国土资源管理部门处理的活动，符合《信访条例》及《国土资源信访规定》的相关规定。我方根据《信访条例》及《国土资源信访规定》第3条及第8条的相关规定，于2012年1月12日以粤国土资信访字［2012］1号《广东省国土资源厅信访转办单》将上述来信转送深圳市规划和国土资源委员会阅处，并视具体情况告知或答复信访人，已依法履行了行政职能，不存在行政不作为的情况。原审判决正确，请求二审法院予以维持。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：国务院《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第四条规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”国土资源部《国土资源信访规定》第二条第一款规定：“本规定所称国土资源信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国土资源管理部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由国土资源管理部门处理的活动。”第三条规定：“国土资源信访工作应当遵循下列原则：（一）属地管理、分级负责，谁主管、谁负责；……”第二十二条第一款第（一）项规定：“依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照'属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：（一）属于下级国土资源管理部门职权范围内的信访事项，制作《国土资源信访事项转送书》，直接转送有管辖权的下级国土资源管理部门。涉及下级国土资源管理部门负责人或者工作人员的信访事项，应当转送其上一级国土资源管理部门；……”国家土地管理局《土地监察暂行规定》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。”2011年12月，本案上诉人姚X达等10人以特快专递的形式向被上诉人广东省国土资源厅邮寄了《土地违法查处申请》，要求查处福田区岗厦河园片区城中村改造项目中的土地违法行为。被上诉人广东省国土资源厅收到上诉人邮寄的申请后，将其作为信访事项，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将上诉人所反映的事项转给土地违法案件土地所在地的土地管理部门深圳市规划和国土资源委员会阅处，并要求其视具体情况告知或答复上诉人。2013年3月13日，深圳市查处违法建筑和处理农村城市化历史遗留问题领导小组办公室向上诉人作出深查违函［2012］50号《关于福田区岗厦河园片区拆迁改造涉嫌土地违法等问题的复函》，告知上诉人此案已依据“属地管辖为主，提级管辖为辅”的原则转福田区规划土地监察大队立案查处。2012年5月14日，深圳市福田区规划土地监察局作出NO：B0049《责令停止（改正）违法行为通知书》，责令深圳市金地大百汇房地产开发有限公司立即停止违法行为并完善涉案工程项目相关合法手续。因此，被上诉人的行为符合上述规定，已履行了相应的法定职责，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法应予维持。
依据上述国务院《信访条例》第二条第一款、国土资源部《国土资源信访规定》第二条第一款、第三条、第二十二条第一款第（一）项的规定，被上诉人将上诉人投诉的信访事项直接转送有管辖权的下级国土资源管理部门并无不妥。上诉人主张被上诉人收到举报材料后，未予调查核实和回复，属于未履行土地监察职责，理据不足，本院不予采纳。
国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第五条规定：“土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。”第六条规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。”《广东省国土资源厅查处国土资源违法案件立案范围》第六条规定：“群众向我厅举报属于严重违反国土资源法律法规的，我厅认为情节严重有必要直接查处的违法行为。”依据上述规定，涉案土地违法案件应由土地所在地的土地管理部门监察机构管辖，涉案项目依法不属于被上诉人广东省国土资源厅立案查处的范围。因此，上诉人上诉认为涉案项目属于被上诉人立案查处的范围，被上诉人未履行土地监察职责的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。由于涉案土地违法案件亦不属于广东省国土资源厅查处督办的违法案件，上诉人主张本案应适用《广东省国土资源违法案件查处督办规定》第四条有关办文时限和办文要求的规定的理由亦不能成立，本院不予采纳。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持，其上诉请求本院依法均应予以驳回。原审判决正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人姚X达、姚X枝、文X堂、文X杰、文X昌、文X安、文X银、罗X辉、钟X东、文X妹共同负担。
本判决为终审判决。