解读丨排污许可制度的历史沿革以及排污许可管理条例的重点内容

2021年3月1日，《排污许可管理条例》（以下简称《许可条例》）正式施行。实施排污许可制度，是党中央、国务院从推进生态文明建设全局出发，全面深化生态环境领域改革的一项重要部署，是推进环境治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是全面落实排污者主体责任，有效控制污染物排放，切实改善生态环境质量的战略举措。

“一证式”管理，为打好污染防治攻坚战提供制度保障

在环境监管制度方面，我国先后建立了环境影响评价、“三同时”竣工验收、排污收费、排污申报、排污许可、总量控制、环境统计等一系列重要制度，对防治污染、保护环境发挥了积极有效的作用。但在环境监管具体实践中，因为出台时间不同、管理部门不同、具体要求不同等，造成以上这些制度之间的衔接性不够、协同性不高，有必要通过实施排污许可制度，对这些制度进行有机整合，做好有效衔接，实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。

实行排污许可制度，给每个排污单位都核发“身份证”——排污许可证，将生态环境主管部门向排污单位提出的有关污染物排放、总量控制、环评、竣工验收、排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求，都落实到排污许可证的内容之中，有利于生态环境监管部门实现以规划环评和项目环评为环境准入关口，以排污许可为企业运行守法依据，以执法督察为环境监管兜底的全过程环境管理，助力深入打好污染防治攻坚战。

完善排污许可制度，不断改革，突破工作难题

1995年8月8日起施行的《淮河流域水污染防治暂行条例》，首次将排污许可制度上升为法律制度。2000年3月20日发布实施的《水污染防治法实施细则》，对排污许可制度作出了更为详细的规定，并且对不按照排污许可规定排放污染物的违法行为，明确了处罚措施。2008年修订的《水污染防治法》首次在国家法律层面提出排污许可制度，并授权国务院规定排污许可的具体办法和实施步骤。

党的十八大以来，党中央、国务院将全面推动实施排污许可制度作为深化生态环境领域改革的一项重要部署。因此，2015年修订的《环境保护法》第45条、2016年修订的《大气污染防治法》第19条、2017年修订的《水污染防治法》第20条等，都进一步提出实行排污许可管理制度，对无证排污和不按照排污许可规定排污的违法行为，明确了严厉的处罚措施。例如，新《环境保护法》中明确规定，对于未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，甚至可以对排污单位的直接负责主管人员和其他直接责任人员，处以十日以上十五日以下行政拘留。

为推动排污许可制度改革，2016年11月国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，原环境保护部和生态环境部先后出台了《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法（试行）》和《固定污染源排污许可分类管理名录》。为进一步完善排污许可制度，解决排污许可制度改革实践工作中面临的问题，国务院制定了《许可条例》。

落实排污许可制度，助推环境治理体系和治理能力现代化

《许可条例》明确将排污许可制度，作为固定污染源环境监督管理的核心制度，详细规定了排污许可证的申请材料、申请方式和申请条件，并对颁发排污许可证的范围、条件、内容、有效期限、实施步骤、管理要求等作出了明确规定；推动了排污许可制度与环评、“三同时”竣工验收、总量控制和环境统计等制度的全面联动，实现了排污许可管理的全覆盖，理顺了关系，精简了程序，提高了效率。

《许可条例》明确将排污许可制度作为企业守法、部门执法、社会监督的重要依据，要求排污单位做好自行监测、环境管理台账记录以及排污许可证执行报告；还要求排污单位如实在全国排污许可证管理信息平台上公开其污染物排放信息，如污染物排放项目、排放浓度和排放量，以及污染防治设施的建设运行情况、排污许可证执行报告、自行监测数据等，接受社会监督。同时，要求生态环境主管部门以企业实际排放数据为纽带，衔接污染源监测、环保税、环境统计等制度，从根本上解决多套数据的问题，减轻企业负担，提高监管效能。

《许可条例》明确对排污单位实行分类管理，根据排污单位污染物的产生量、排放量，以及对环境的影响程度等因素，进行分类管理。对污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度较小的排污单位，实行排污许可简化管理。具体按照生态环境部于2019年12月20日修订发布的《固定污染源排污许可分类管理名录》进行管理。

《许可条例》明确规定了排污单位的法律责任。对无证排污、不按许可证排污、排放方式或者排放去向不符合排污许可证规定、排放口位置和数量不符合排污许可证规定、不按照排污许可证规定制定自行监测方案并开展自行监测、不按照排污许可证规定保存自行监测记录、不按照排污许可证规定公开或者不如实公开污染物排放信息等违法行为的法律责任，都作出了明确规定。

《许可条例》要求生态环境主管部门加强事中事后监管，规范排污许可证申请、审批、核发、监管等各个步骤的程序和要求，加强全国排污许可证管理信息平台建设和管理，提高排污许可在线办理水平；将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，根据排污许可管理类别、排污单位信用记录和管理需要等因素，合理确定检查频次和检查方式，对于有多次违法记录的排污单位，增加执法检查的频次；加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本，对违法企业采取按日连续处罚、停产整治或者停业、关闭，甚至可以撤销、注销或者吊销其排污许可证。生态环境部门须在全国排污许可证管理信息平台记录执法检查时间、内容、结果以及对排污单位的处罚决定，处罚决定纳入国家有关信用信息系统，并向社会公开。

（作者单位：生态环境部核设施安全监管司政策与技术处）

来源：《中国环境监察》杂志  2021年4月21日出版