探讨！对不经营只年报的这类市场主体应如何监管？
长期以来，清理“僵尸主体”一直是市场监管部门的工作重点，而对于农村地区和城乡结合部区域，清理“僵尸个体工商户”就显得更为重要。以北京市延庆区市场监管局为例，自2017年以来，该局按照原工商总局《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》要求，对辖区连续两年未年报且查无下落的个体工商户依法进行清理整治，四年来共清吊虚户个体7200余户，占辖区个体总量的21%，达到了夯实基础数据、挤压虚数水分、净化市场环境的目的。在清吊过程中，笔者还发现一些个体工商户虽然不经营却坚持年报，因不符合“连续两年未年报”的条件，他们成了当前清吊政策的“网外之鱼”。笔者通过深入调查，分析归列出其不经营只年报的原因，并提出建议措施，以寻求破解之道。
01 原因分析
（一）本人想保留营业执照
获取各种补偿补贴的需要。近年来，随着城镇化进程的快速推进，延庆区启动多处棚户区改造项目。一些房屋所有权者受利益驱动，在拆迁前突击办理营业执照，却不从事经营活动，并为确保营业执照合法有效，他们会按时年报，在未拿到拆迁补偿前轻易不会注销执照；还有一些个体工商户开始正常经营，但因政府或其他单位租用了其经营场所，此后就不再经营，但要保留好执照作为收取补偿的凭证；疫情期间，个别人也通过办理个体执照（多数不经营）的方式，领取政府在社保、房租等方面给予的补贴和政策福利。
取得“关联政策”的需要。政府相关部门的政策与营业执照相关联。如外来务工人员子女申请在京上学、随军家属享受再就业优惠、办理贷款等情况均可通过办理营业执照途径来获取；商事制度改革后，市场准入更加便捷且不需任何费用，于是上述有需求人员随便租间房，与房东签个只办照不经营的协议，就能办理个体营业执照。同时，为确保子女持续上学和其他既得利益稳定，他们一般不会注销执照，而且坚持定期年报、定期换照，使得执照长期闲置。
保留限制登记项目的需要。2014年10月，国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，对“加工”、“养殖”等项目进行限制登记。如铝合金加工，2014年前为许可项目，之后就对其进行限制登记；《北京市关于进一步支持产业优化升级加强业态调整促进经济发展方式转变工作意见》规定，2011年11月以后禁止住宅楼房办理个体营业执照，而以前办理的仍然能够使用。因此，持有上述两种执照的个体经营者，不会轻易注销营业执照，即使不经营也会千方百计地保留，以备将来之需。
（二）本人想注销但程序复杂
个体经营者死亡后的注销过程复杂。依据《个体工商户条例》“个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后由新的经营者重新申请办理注册登记”之规定，个体经营者死亡后，由其法定继承人作为申请人办理注销登记；注销时，需提供死亡证明和经营者与作为申请人的法定继承关系的相关法律文书。因此，如果经营者生前没有债权债务，其家人通常会将营业执照束之高阁。
注销2012年以后的执照需先完税。依据北京市《关于依法办理注销登记严格规范市场主体退出程序》规定，2012年1月20日以后办理的个体工商户执照，注销时需先出具完税证明。对于未办理税务登记证的个体工商户，注销时需先补办税务登记，有的甚至还需补交一定税费。当事人就会认为：放任营业执照什么都不用做，且没有任何损失；相反注销执照不仅手续繁琐，还需支付费用，因此，不如放弃注销，只要定期年报就可“万事大吉”了。
目前未实现异地注销功能。有些来京创业务工人员，在办理营业执照从事经营活动一段时间后，因经营不善或因其他原因不再经营，且在未办理营业执照注销登记的情况下离开北京。因目前还未实现异地注销功能，上述“持照人”只能返回办照属地才能完成注销登记，先不说往返路途远等困难，仅就高额的交通费用来说，他们轻易是不会花费的，从而成为“僵尸主体”；在基层监管干部的“宣传引导”和“年报催报”下，他们只能通过“按时年报”的方式进行应对。
（三）依法吊销取证难度较大
清吊“僵尸个体工商户”的法律依据是《个体工商户条例》“个体工商户登记事项变更，未办理变更登记情节严重的，吊销营业执照”，其中“登记事项变更”的主要证据是“未在经营场所从事经营活动”，而“两年以上未年报”是对“未从事经营活动”的进一步佐证。如果没有“两年以上未年报”证据相印证，“未在经营场所从事经营活动”的违法事实不好认定。比如，现场检查，发现一个体经营者除了营业执照外，没有开展经营活动的相关设施，但该经营者称其只在网上开展经营活动，且按时年报。可见，对于只年报不经营的个体工商户，在进行清理吊销时取证难度较大。
（四）依职权注销风险较大
虽然目前多个省市都在尝试推行个体工商户依职权简易注销，但在现有法制框架内，简易注销突破现行法律，难以全面有效推进，一旦发生利害关系人以利益受损为由的投诉、复议、起诉，法院很可能会以登记机关违反法律规定为由判决其败诉，并要求市场监管部门承担相应责任。
（五）部门间协作不够畅通
《个体工商户条例》规定“个体工商户未办理税务登记的，由税务机关责令限期改正；逾期未改正的，经税务机关提请，由登记机关吊销营业执照”，但从清吊统计数据结果看，由税务部门提请吊销的占比微乎其微；另外，个体经营者死亡后营业执照处置难的情况，反映出市场监管部门与公安、民政、法院等部门在数据共享、沟通协作等方面存在孤立独立，缺乏统筹联动等深层次问题。
（六）考核机制设置不合理
考核方向决定工作导向。商事制度改革，使得考核风向转为“宽进严管”。在登记层面，自上而下重视“准入便利快捷”，而对于“主体退出”，因关注度不够，相关制度跟进不到位；监管层面，因重点考核企业清户和年报率，对个体虚户重视程度不够，因此缺乏相关应对举措和整治动力。
02 对策建议
（一）完善法规政策，限制个体虚户增量
取消政策关联，严格审核出证，严把准入关口，堵塞源头漏洞。
从属地政府层面：建议教委、社保等部门取消与营业执照“政策关联”，让外来务工子女上学、随军安置、社保、贷款等制度政策相关许可与办理营业执照“脱钩”，如确需办理的，要加大审核力度，切实做到既然办照，就一定经营；对于将农村住宅用房作为经营场所的，要建立街乡镇与辖区市场监管部门对接制度，特别是待拆迁地区，要严格审查，从严把关；建立溯源追责制度，严厉打击借个体登记之名骗取国家补偿补助等不法行为，有效遏制非营业性登记行为。
从市场准入层面：基层市场监管部门要了解掌握辖区区域规划，明确待拆迁地区和非拆迁地区；对于拆迁地区的，要完善现场核查机制，对注册地址、经营项目等进行实地核查，必要时可与产权人、乡镇街道负责人进行核实查证，在确认经营场所和从事经营活动真实合法后，方可登记注册。
此外，借鉴深圳特区商事登记模式，实施个体工商户自愿登记制度，对于自然人从事无需许可的经营活动，无需办理营业执照，在直接办理税务登记后即可开展经营活动。从源头减少个体虚户的增量。
（二）健全制度机制，清理个体虚户存量
在限制个体虚户增量的同时，还要对现有个体虚户进行清理，减少个体虚户存量。
引导依法注销。依据《个体工商户条例》关于“不从事经营活动应办理注销登记”之规定，加大宣传力度，引导其依法注销；向个体工商户宣传吊销不等同于注销，注销是一种自觉的合法行为，而吊销则是一种比较严重的行政处罚。
加强立法保障。修改现行法律法规，明确简易注销的审查内容、审查职责和后续监管与补救措施；运用“互联网+”、“云平台”等信息技术，搭建注销网络平台，实施一网通办，实现异地注销，优化简化注销流程，畅通市场主体退出渠道。
完善考核机制。坚持以社会效益为导向，科学设置考核指标。加大对注销、吊销、撤销等清理“僵尸主体”的考核力度，健全完善相关制度机制；从国家层面加强对“由税务部门提请吊销”的考核力度，进一步拓宽清吊虚户的途径。
推行真实年报。坚持真实年报、杜绝虚假年报。个别市场监管部门急功近利、片面追求年报率，存在代替年报等虚假年报问题，此举虽然提高了当年年报率，但从长远看不仅增加了虚户数量，而且破坏了对其清户吊销的条件。
实施信用惩戒。建立自然人信用平台，完善信用联合惩戒机制，将个体工商户有照不经营的行为纳入个人失信记录；加大信用联合惩戒力度，实现“一处失信，处处受限”，督促“持照人”主动注销不经营的个体执照。
作者系北京市延庆区市场监管局 宋德兴 张 雷