论森林分类经营管理

论森林分类经营管理

《森林法》第六条：“国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，对公益林和商品林实行分类经营管理，突出主导功能，发挥多种功能，实现森林资源永续利用。”

本条是关于森林经营管理的规定。

一、森林分类经营管理

我国森林分类经营管理的实践已经有二十多年。早在1995年，原国家体改委、林业部联合颁布的《林业经济体制改革总体纲要》中就提出“森林资源培育要按照森林的用途和生产经营目的划定公益林和商品林，实施分类经营、分类管理”。1999年,国家林业局《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》明确提出了实施林业分类经营的具体措施，要求各地开展森林分类区划工作。全国据此开展了首次森林分类区划界定，为实施此项打下了基础。2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》明确提出:“实行林业分类经营管理体制，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。”在此基础上，2004年《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》明确了公益林划定的原则、标准和要求：将生态区位极为重要或生态状况极为脆弱、对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的森林，区划为重点公益林。2017年，为适应集体林权制度改革和生态文明建设需要，加强对公益林的管理，两部门修订并印发了《国家级公益林区划界定办法》和《国家级公益林管理办法》。

实行森林分类经营管理的实践取得了明显成效。一是建立了公益林管护的机制。各省建立了公益林管护制度，层层落实了责任制，建立了公示制度，强化了社会监督。二是建立了调动林农保护公益林积极性的补偿机制。按照一定标准对公益林进行补偿。这样能够在一定程度上弥补林农因保护公益林而遭受的损失，调动林农参与公益林保护和管理的积极性。三是保护公益林的成效明显。截至2017年，全国共区划界定国家级公益林17亿亩；各省、自治区、直辖市也划定了公益林。通过实施严格保护，公益林资源总量稳步增长，林分结构得到改善，质量逐步提升，从而更好地发挥了森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性等功能。四是对商品林经营管理予以适度放活，较好地满足了社会对林产品的需求，有利于林农根据市场情况进行经营管理,帮助林农增加收入。新《森林法》总结多年来实行森林分类经营管理的实践经验，将其作为法律规范予以稳定下来，为进一步巩固和完善森林分类经营管理提供了坚强的法治保障。《森林法》第四十七条规定:“国家根据生态保护的需，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林。未划定为公益林的林地和林地上的森林属于商品林。”所以，林地和林地上的森林分为两类，即公益林和商品林；对林地和林地上的森林以外的林木，则不进行公益林和商品林的划分。公益林由国家根据生态保护的需要予以划定，划定的主体是国务院和省、自治区、直辖市人民政府，其他的主体无权划定公益林。除公益林之外的林地和林地上的森林，则划定为商品林。

新《森林法》将原《森林法》关于森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五大林种的规定，按用途重新分为防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林。这样修改主要基于两点：其一，原五大林种的划分不是很科学。五大林种是根据森林的用途划分的，但实际上每片森林都可以有多重用途。如，水源涵养林属于防护林，但是水源涵养林也可以用于科学实验，而用于科学实验的森林又被界定为特种用途林；又如，生产木材为主的森林属于用材林，生产工业原料的森林属于经济林，生产燃料的森林为薪炭林，但是林木不仅可以作为木材使用，也可以作为工业原料使用，还可以作为燃料使用。林种划分上的不科学甚至相互交叉，不利于对其设定不同的法律制度。其二，五大林种本身的划分没有法律制度规范层面的意义；《森林法》分则的法律规范与五大林种没有密切关联。因此，从逻辑上和实际意义上都没有必要在总则中规范五大林种。《森林法》附则中出现了五大林种的其中“薪炭林”修改为“能源林”，主要是考虑到为了与原《森林法》在法律制度上相衔接，不宜将五大林种的概念完全删除。当前，关于防护林、经济林等，制定了一些地方性法规、部门规章或者规范性文件。这些法规、规章或者规范性文件应当按照新《森林法》进行修改完善，其中不与上位法冲突的，继续有效。

      二、突出主导功能，发挥多种功能

实行公益林和商品林分类经营管理，其实质是根据生态区位重要性、森林生态状况等情况对林地、林木加以区分，并分别规定不同的法律制度。这样，通过制度的约束，有利于保障两类林各自突出其主导功能、发挥多种功能。森林具有生态功能、经济功能和社会功能。但是具体到某林地和林地上的森林，受到自然条件和经济社会发展条件的限制，人们对其发挥的主导功能的期望也不同。例如，一些森林位于江河源头，具有重要的涵养水源等生态功能，对这些森林就必须加强保护，而不能追求其经济效益最大化。又如，一些荒漠化沙漠化等生态脆弱的地区，迫切需要通过植树造林改善生态，可能持续多年投入但是没有经济效益。同时,一些地方立地条件好，气候适宜，林木生长快，就可以采取集约化经营措施，充分发挥其商品属性，满足人类社会对森林产品的物质需求，同时提高公益林应当主要发挥生态功能，兼顾经济功能和社会功能经营管理者的经济效益。生态公益林的划定，以生态区位的重要性或者生态状况的脆弱性为标准，以发挥生态效益为主要目的。国家对公益林实施严格保护，目的是通过对退化生态系统的重建或者对已有森林生态系统的合理经营，保障森林生态系统的可再生能力及长期健康，发挥好森林的生态功能。对公益林实施管理时，应当着眼于提高公益林的质量和生态保护功能。《森林法》第四十九条第二款规定:“县级以上人民政府林业主管部门应当有计划地组织公益林经营者对公益林中生态功能低下的疏林、残次林等低质低效林,采取林分改造、森林抚育等措施，提高公益林的质量和生态保护功能。”公益林的经营管理，可以适度发挥其经济功能和社会功能，但是要以生态功能优先、服从于生态功能。《森林法》第四十九条第三款规定:“在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。利用公益林开展上述活动应当严格遵守国家有关规定。”林下经济、森林旅游，一方面可以产生经济效益，有利于发挥森林的经济功能；另一方面对于社会来说可以提供优质林产品和陶冶人们的情操，因而也有利于发挥森林的社会功能。另外，公益林改善气候、美化环境等，本身也是发挥社会功能。商品林主要发挥经济功能，但也要兼顾生态功能和社会功能。《森林法》第五十一条规定:“商品林由林业经营者依法自主经营。在不破坏生态的前提下，可以采取集约化经营措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林经济效益。”《森林法》第五十条明确规定，国家鼓励发展以生产木材为主要目的的森林，以生产果品、油料、饮料、调料、工业原料和药材等林产品为主要目的的森林，以生产燃料和其他生物质能源为主要目的的森林，以及其他以发挥经济效益为主要目的的森林。商品林的经营要尊重森林保护发展规律，要保护好森林的持续生产能力。发展良好的商品林本身也能够蓄水保土、调节气候、美化环境，因而具有较好的生态功能和社会功能。商品林的经营有两条约束：一是要依法。如，不得非法改变林地用途和毁坏森林、林木、林地；国家所有的林地和林地上的森林、林木的经营者应当履行保护、培育森林资源的义务，保障国有森林资源稳定增长，增强森林的生态功能；商品林采伐应当根据不同情况，采取不同采伐方式，严格控制皆伐面积，伐育同步规划实施，并符合有关采伐技术规程；商品林采伐应当依法办理采伐许可证，等等。二是不得破坏生态。集约化经营措施的实施，必须以不破坏生态为前提。

三、培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统

森林生态系统在维护陆地生命支持系统中具有不可替代性。为了保持森林生态系统的生产力和可再生能力，必须培育稳定健康、优质、高效的森林生态系统。这一规定具有两层含义：一是对于某一块具体的林地和林地上的森林来说，无论属于公益林还是商品林，都要追求培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统。公益林的经营管理，应当着重提高质量，增加蓄积，保持生物多样性，实现森林物质和能量的良性循环。商品林的经营管理，也应当科学规划、因地制宜、优化林种、树种结构，合理使用乡土树种和营造混交林，加强林木的保护、培育，增强森林生态系统的稳定性。商品林的利用，应当有计划、有步骤地进行，减少砍伐性的利用，注重非木质产品的利用，多采用轮伐、渐伐等利用方式，而不可大面积一次皆伐。这样有助于商品林的经营管理较快地从暂时的局部不稳定状态恢复到稳定状态。是对于整个森林生态系统来说，要达到稳定、健康、优质高效。通过对公益林和商品林的合理划分，同时在两类森林经营管理中贯彻好可持续发展的理念，从而建设好整个森林生态系统，在整体上实现好和发挥好森林的多种功能，从而为社会经济和文化的发展奠定坚实的生态环境基础。