【建纬观点】市政道路PPP项目案例分析
市政道路，
主要是指城市道路，即城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。为控制地方政府性债务规模，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），限制地方政府举债的路径和权限，同时积极推广PPP模式。在政府主导下，作为政府传统投融资领域的市政道路也积极探索利用PPP模式。据财政部政府和社会资本合作中心披露的信息显示，截至2016年9月低，列入PPP综合信息平台项目库的市政工程项目达3700个，总投资额约3.42亿元，其中市政道路PPP项目达616个，占市政工程项目总数的16.6%。可见市政道路作为市政工程的二级行业，采用PPP模式的项目较多，PPP模式适用相对成熟。
为进一步规范我国市政道路类PPP项目的实施运作，本书拟以安徽安庆市外环北路工程PPP项目为例，分析市政道路PPP项目实践操作中的法律问题。
一、市政道路PPP项目案例简介
安庆市外环北路工程是连接安庆市各规划区域的重要通道，是贯穿城区西北至东南方向的主要干道，起点位于机场大道西侧500m，终点位于皖江大道交口，道路设计全长约14.9㎞（桥隧比为28.68%），远期规划中，建成的外环北路将与318国道衔接，是改善安庆大交通外围格局的核心工程，对进一步拓展安庆城市框架、加快城市建设、打造互通互联的交通体系具有重要的意义。
安庆市外环北路工程PPP项目总投资约19.7亿元，其中工程建设投资部分控制价约15.2亿元，工程建设其他费用约4.5亿元。道路等级为城市主干路，设计时速60㎞/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市-A级。
安庆市外环北路工程PPP项目由安庆市住房和城乡建设委员会作为项目实施机构发起，采用设计优化-建造-融资-运营-移交（DBFO）模式进行运作，项目合作期限为13年，其中建设期2年，运营期11年。项目采用政府付费模式，政府付费包括可用性服务费和运维绩效服务费。其交易结构图如下所示：
本项目采用公开招标方式选择社会资本，最终确定北京城建设计发展集团有限公司为中标人，北京城建设计发展集团有限公司与安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司（政府方出资代表）按照88%：12%出资比例设立项目公司安徽京建投资建设有限公司，项目公司注册资本5亿元。目前安庆市外环北路工程PPP项目已经签约进入执行阶段。
二、市政道路PPP项目政策解析
市政道路PPP项目政策解析，是指国务院、国家发展改革委、财政部、住建部等部委制定出台的市政道路类PPP模式政策规范，因市政道路属于市政工程的二级子项目，因此关于市政道路PPP项目的政策规范主要以市政工程类政策规范为主，相关政策规范具体情况如下：
2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），要求推进市政基础设施投资运营市场化，首先是市政基础设施建设运营模式的改变，即推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。其次是推动社会资本参与市政基础设施建设运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让-经营-转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
2015年2月13日，财政部、住房城乡建设部发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号），决定在在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作，通知要求改变以土地使用权等抵押担保、借地方投融资平台发债等途径筹集资金建设市政公用项目的传统做法，吸引社会资本参与市政工程PPP项目。通知鼓励优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目，重点推进符合条件的存量项目适用PPP模式。示范项目推介过程中，要求明晰PPP项目边界，规范PPP项目操作流程，同时为顺利推进市政工程类PPP项目，通知要求提供资金政策、融资和相关配套政策的支持。
2016年6月29日，财政部、住房城乡建设部发布《关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》（财建[2016]495号），通知要求省级财政、住房和城乡建设部门负责组织本行政区域内市政公用领域PPP推介项目申报工作，在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、城市地下综合管廊，海绵城市等市政工程领域选择优质项目。
2016年8月10日，国家发展改革委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号），强调在重大市政工程领域推广应用PPP模式，要求政府部门在充分认识PPP模式的重要意义的基础上，加强项目储备，推进项目联审工作，提高PPP项目操作效率，构建合理投资回报机制，保障社会资本合理的收益需求，规范项目实施程序，构建多元化退出机制，切实保障社会资本的权益。
2016年9月28日，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》（发改投资[2016]2068号），通知计划选择具有一定PPP工作基础、有较好的项目储备和发展空间的中小城市，探索中小城市的PPP创新工作。同时鼓励部分省份在市政领域相关行业开展PPP创新工作，即开发市政领域市场，打破地域垄断，完善费价机制，设置行业平均基准利润率，支持提高市政产业集中度，完善行业监管机制，形成可复制、可推广的经验模式。
三、市政道路PPP项目操作模式
市政道路PPP项目操作模式，是指政府部门在推进市政道路PPP项目的过程中，基于项目的实际情况选择确定的项目运作机制，参照财政部制定的PPP模式政策规范性文件，常见的PPP项目操作模式包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、建设-拥有-运营-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）、建设-移交-运营（Build-Transfer -Operate，BTO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等。参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第5条：“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。”即市政工程开展特许经营活动的，一般采用B/ROT、B/ROOT、B/RTO以及国家确定的其他方式。
实践中，市政道路PPP项目主要采用BOT或者BTO模式负责实施运作，同时根据风险分配机制的差异，社会资本在PPP项目中承担的主要责任和义务也存在差异，以安庆市外环北路工程PPP项目为例，政府负责承担外环北路工程的设计工作，通过公开招标选择社会资本后，社会资本负责项目的设计优化工作，最终确定项目采用DBFO模式。
四、市政道路PPP项目法律问题分析
市政道路PPP项目法律问题分析，是指利用PPP模式实施运作PPP项目，针对市政道路领域的特点，实践中必须予以关注和重视的法律问题。依托财政部PPP项目综合信息平台市政道路PPP项目案例检索分析结果，本文主要从市政道路PPP项目回报机制、绩效考核以及以政府购买服务方式实施市政道路的分析等内容。
（一）市政道路PPP项目回报机制
市政道路PPP项目的回报机制，是指政府和社会资本通过PPP模式构建长期合作关系，社会资本投资建设市政道路基础设施后，通过运营维护获得投资回报和合理收益。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）规定，PPP项目的回报机制主要有三种类型：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。
市政道路一般不具备使用者付费基础，属于非经营性项目，回报机制一般采用政府付费方式。参照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）规定，政府付费机制下，政府部门通常会根据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合进行付费。其中可用性付费是指政府依据社会资本提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，可用性付费通常考虑项目设施的容量和服务能力，不考虑项目设施或服务的实际需求，因此可用性需重点关注项目设施或服务的可用性标准，合理界定可用与不可用。使用量付费，是指政府依据社会资本提供项目设施或服务的实际使用量进行付费，此类项目中社会资本一般需承担项目的需求风险，为合理分担政府和社会资本的风险，采用使用量付费的项目一般设置分层级付费机制。绩效付费是指政府依据社会资本提供的公共产品或服务的质量进行付费，绩效付费机制通常与可用性付费和使用量付费机制搭配使用，绩效付费机制需重点关注绩效标准，即需根据项目的特点和实际情况在PPP项目合同中约定明确、适当的绩效标准。
在政府付费机制的前提下，根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）的规定，政府付费PPP项目必须明确约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩。因此市政道路PPP项目需合理的设置政府付费机制，以安庆市外环北路工程PPP项目为例，项目采用基于项目可用性的绩效考核付费机制，政府通过财政预算支出购买项目可用性以及维持项目可用性所需的运营维护服务，即政府付费包括项目可用性服务费和运营绩效服务费。其中可用性服务费主要是指社会资本以投资建设符合法律规定标准的市政道路为目的，投入的资本性总投入需要获得的服务收入，其中资本性投入包括项目工程建设总投资、融资成本、税费及合理投资收益。运维绩效服务费是指社会资本以维持项目可用性为目的，提供符合规定条件的运营维护服务而需获得的服务收入。运营维护成本主要包括日常养护费用、保险费、其他管理费用等。
安庆市外环北路PPP项目创造性地使用“可用性服务费+运维绩效服务费”的政府付费机制，被广泛推广运用于各地的非经营性PPP项目，促进了我国非经营性PPP项目的发展，但可用性服务费的定价基准值是项目基本建设成本，实践中比较常见的操作模式是项目建设完毕并通过竣工验收的，由政府部门经审计确定项目的建设成本，根据审计确定的建设成本计算可用性服务费，项目合作期限内可用性服务费一般保持不变，即大部分PPP项目设置的可行性标准是项目通过竣工验收，未考虑项目全生命周期的可用性问题。项目运营期内的绩效考核指标集中于运营维护部分，导致可用性服务费所占比例过高，有观点认为此操作模式属于“拉长版”BT，未体现PPP模式的核心特征。建议对采用“可用性服务费+运维绩效服务费”付费机制的PPP项目，可考虑将可用性服务费纳入运维绩效服务费，即在项目运营过程中基于项目运维考核绩效支付。考虑政府和社会资本之间分担风险的合理性，可考虑将部分可用性服务费（如30%）纳入运维绩效服务费。此外，市政道路项目属于市政公共资源，根据《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财税[2016]116号）的规定，对资源相对稀缺、不能充分提供的，或者主要由部分社会资本公众使用的市政公用资源可以有偿使用。市政公共资源有偿使用的前提是政府确定有偿使用市政公共资源项目，市政公共资源有偿使用属政府定价范畴，实践中应符合《价格法》等法律规范，在PPP项目中探索市政公共资源有偿使用的，其收入支出应符合《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财税[2016]116号）的规定。
除采用政府付费机制开展市政道路PPP项目外，部分地区也积极探索为市政道路PPP项目配置经营性资源，保证项目具备部分营业收入，对营业收入不足部分提供财政补贴，即采用可行性缺口补助付费机制。比较常见的资源配备是商业类资源，但此类资源配置囿于我国土地管理方面的限制，实践操作中存在法律障碍。
（二）市政道路类PPP项目土地使用权
国有土地使用权的取得方式，根据《土地管理法》第54条的规定，包括有偿使用方式和划拨方式，划拨方式是指针对特定项目用地，经县级以上政府依法批准，依据《土地管理法实施条例》第二十二条规定，可由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，确定PPP项目的“用地者”。土地使用权有偿使用方式，根据《土地管理法实施条例》第二十九条规定，包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。其中国有土地使用权出让方式，参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，包括：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖；（四）挂牌。
参照《土地管理法》第54条及《城市房地产管理法》第24条的规定，城市基础设施和公益事业用地可采用划拨方式提供土地使用权。根据《划拨用地目录》的规定，城市基础设施包括市政道路，因此市政道路PPP项目可采用划拨方式提供土地。PPP项目实践过程中，部分项目约定“由政府方将土地无偿提供给社会资本（项目公司）使用”，但此约定存在法律风险，根据前述内容可知，虽然我国土地使用权的取得包括有偿和划拨两种方式，但《土地管理法》等规范层面的划拨是相对“有偿”使用方式的概念，根据《城市房地产管理法》第23条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”目前我国土地使用权有偿取得方式外的方式仅指划拨方式取得土地，在项目实施方案或PPP项目协议中约定政府无偿提供土地供社会资本（项目公司）使用，违反我国土地管理方面的法律规定，实践操作中应注意规避此类法律风险，要求政府部门按照法律规定形式保障项目用地需求。
（三）市政道路PPP项目绩效考核
根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）的规定，PPP项目绩效考核属于PPP项目协议的重要内容，合理设置PPP项目绩效考核机制，对政府和社会资本合理分担风险，提高公共产品或服务的效率或质量至关重要。市政道路类PPP项目的绩效考核指标根据项目实施情况可分为两个部分：一是建设期绩效考核；二是运营期绩效考核。
建设期绩效考核，主要适用于新建、改扩建市政道路PPP项目，建设期绩效考核主要关注项目建设工期、质量、环境保护、安全生产等方面的内容，建设工期考核主要目的是确保项目建设符合规定计划，保障公共产品或服务提供的进度要求，实践中常见的做法是在PPP项目协议中设置项目建设工期要求以及建设工期延长、违约机制。项目质量绩效考核的主要目标是保证项目建设符合质量标准要求，质量绩效考核的依据是项目选择适用的法律规定和国家规范，社会资本承担保证项目最终考核合格的义务，当项目质量不符合约定，社会资本应承担维修补救的责任和义务。项目环境保护和安全生产考核主要考核项目建设过程中的环境保护措施和安全生产措施。此外，由于市政道路类PPP项目建设大部分实行政府审计，为合理压缩项目建设成本，激励社会资本节省开支，实践中通常设置建设成本绩效考核指标，即以设定的基准值为标准，当建设成本超支的，对社会资本进行惩罚，当建设成本未超支的，对社会资本进行奖励，为更好地实施建设成本考核机制，实践中通常要求社会资本承担设计或设计优化责任，构建项目工程建设变更、索赔机制，保证建设成本计价的准确性以及建设成本绩效考核的有效性。
运营期考核，因项目涉及合作期限内社会资本提供公共产品或服务，因此需要对社会资本提供的公共产品或服务的质量和效率进行评价，维护社会公众的利益。实践操作中，运营期考核的主要依据仍是政府签订的PPP项目协议，因此无论社会资本自己承担运营维护义务还是委托专业第三方承担运营义务，对政府而言，社会资本是提供公共产品或服务义务的责任主体，不同类型的PPP项目的绩效考核指标存在差异。具体到市政道路PPP项目领域中，运营期间主要考虑道路及其附属设施的维护效果，以安庆市外环北路工程PPP项目为例，运营期绩效考核指标中设置了考核道路、附属设施、安全管理、环境保护等指标，其中道路及其附属设施考核中，要求符合《城镇道路养护技术规范》（CJJ36-2006）的规定要求。对项目安全管理和突发事件处理机制的考核，要求运营效果符合《公路工程安全施工技术规程》（JTJ076-95）、《公路养护安全作业规程》（JTGH30-2004）以及《城市道路养护维修作业安全技术规程》（SZ-51-2006）等规范的内容，对环境保护的考核，要求符合《公路建设项目环境影响评价规范》（JTGB02-2006）和《公路环境保护设计规范》（JTGB04-2010）等规范的内容。具体项目操作层面，即可参照同行业或相关行业制定的国家规范、标准、规程等内容，也可结合项目实际情况设计、确定运营绩效考核指标。
（四）政府购买服务V.S“PPP”
针对非经营性项目，实践过程中部分地方、项目出现以政府购买服务方式实施运作基础设施和公共服务项目的现象，市政道路PPP项目普遍无使用者付费基础，即广泛采用政府付费机制开展、实施项目，也是广泛采用政府购买服务的重要领域。除政府部门规避PPP模式操作程序要求外，产生上述现象的主要原因是理论、实践层面对政府购买服务与PPP的关系缺乏比较清晰的认识，为规范市政道路类PPP项目的操作，有必要对政府购买服务和PPP模式的关系进行梳理。
1、政府购买服务和PPP模式的界定
政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务的对象包括政府直接提供的一部分公共服务以及政府履职所需服务事项，结合《政府采购法实施条例》第二条 规定，可知政府购买服务属于《政府采购法》规范体系下的政府采购服务。
规范上对PPP模式并无统一的概念，总结、归纳财政部、国家发展改革委等部委的PPP模式规范文件可知， PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与社会资本建立的利益共享、风险共担的长期合作关系，即PPP模式的概念强调政府和社会资本构建的长期合作关系。在PPP模式中社会资本一般承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作， 其实质是政府利用竞争性方式选择的社会资本按照订立的合同代替政府提供公共服务。因此《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）将PPP项目采购界定为政府采购行为，应适用《政府采购法》等相关规范，结合社会资本在PPP模式下提供公共服务的特征，实践中也将PPP模式认定为《政府采购法》规范体系下的政府采购服务。
2、政府购买服务和PPP模式的异同
政府购买服务和PPP模式均属于政府采购服务范畴，作为两种相对独立的提供公共服务模式，政府购买服务和PPP模式的内涵和外延存在交叉，但二者在具体操作层面存在显著差异。
（1）政府购买服务和PPP模式的交叉
根据项目收益基础和收益来源的差异，一般将PPP项目划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，其中经营性项目采用使用者付费模式，准经营性项目采用可行性缺口补贴付费模式，非经营性项目采用政府付费模式。政府购买服务模式强调政府通过财政预算资金支付购买服务费用，由社会力量提供公共服务。
因此使用者付费型PPP模式和可行性缺口补贴型PPP模式与政府购买服务存在显著差异。但政府购买服务和政府付费型PPP模式存在交叉，就理论概念而言，一般认为政府付费型PPP模式下的委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）以及建设-移交（Build-Transfer，BT），在内涵和外延上与政府购买服务方式存在交叉，但实践中由于财政部制定的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”并规定不得将BT项目作为PPP示范项目，因此采用PPP模式按照上述操作模式推进项目的实践存在规范层面的障碍，而政府购买服务模式不存在类似限制，实践中也普遍利用政府购买服务方式对类似项目进行具体的项目操作。
（2）政府购买服务和PPP模式的差异
除使用者付费型PPP模式和可行性缺口补贴型PPP模式与政府购买服务存在本质差异外，由于实践中政府购买服务和PPP模式适用的规范体系不同，导致政府购买服务和PPP模式在具体操作程序上也存在显著差异，下面将对二者实践操作层面的差异进行论述。
1）承接主体的差异
《政府购买服务管理办法（暂行）》第六条规定，政府购买服务的主体包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。但PPP模式的承接主体，即社会资本形式，是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括按照特定条件完成改革的政府融资平台公司。即政府购买服务在政策层面承担了事业单位改制的目标，相对而言，PPP模式对承接主体的资质要求更高，主要是促进社会资本参与基础设施和公共服务项目的投资建设。
2）适用范围的差异
政府购买服务主要适用于适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，即强调政府购买服务主要适用于事务性管理服务领域。在实践过程中，政府购买服务适用范围主要参考各级财政部门制定的本级政府购买服务指导性目录确定。而PPP模式的适用范围并无明确的限制，即主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务或基础设施类项目。因此只要是政府负有提供责任的公共服务或基础设施类项目，在满足PPP模式的基本特征的条件下，均可开展PPP项目。相对于PPP模式而言，政府购买服务方式只能适用于公共服务领域，适用范围相对较窄。
3）操作程序的差异
根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）的规定，PPP模式包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等操作程序。特别是PPP模式下的项目准备程序，要求政府部分按照规定编制项目实施方案，开展物有所值评价和财政承受能力论证工作，并完成项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证的审批工作。而政府购买服务项目，在现有规范体系下，《政府购买服务管理办法（暂行）》规定政府购买服务按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施，对政府购买服务的前期准备工作要求相对简单。即PPP模式规范体系下，PPP项目的前期准备工作的规范性要求更高，程序性更强。
4）合作期限的差异
政府购买服务规范体系对政府购买服务的合作期限未作明确约定，但实践中普遍认为政府购买服务方式合作期限短，合作形式灵活多变。《财政部、交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建[2016]34号）规定“对于采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算资金能够保障的前提下，购买主体可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同”，也一定程度表明政府购买服务项目合作期限较短。
理论上，PPP模式下的具体操作模式较多，不同操作模式的合作期限也差异显著，但为规范我国PPP模式操作，稳步推进我国PPP模式发展，控制地方政府债务风险，财政部通过推广PPP示范项目的方式，对我国PPP模式的最短合作期限进行规范，即财政部制定的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”，为我国PPP项目合作期限规定了下限值。即我国政府购买服务项目的合作期限较短，而PPP项目的合作期限相对较长。
综上所述，PPP模式与政府购买服务的交叉主要体现在非经营性项目领域，实践中主要是市政道路类PPP项目领域。政府计划通过竞争性方式引入社会资本的，严格规范基础设施和公共服务领域社会资本的合作机制，即PPP模式操作模式相对规范，应作为市政道路选择社会资本的主要机制，而政府购买服务的机制灵活，建议尽可能严格适用政府购买服务的条件，将政府购买服务属于我国政府公共服务领域的重要组成部分，也视为PPP模式的有益补充。
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