简政放权后如何加强政府采购内控管理
近年来，随着政府采购制度改革的深化，全国各地财政部门按照国务院推进简政放权、放管结合、优化服务改革的要求，着力构建有利于结果导向的政府采购制度体系，推进放管服结合的政府采购监管模式，把该放的权放到位。温州在减少审核事项、扩大采购人自主权、提高采购效率等方面频出实招，缩减集中采购目录品目、提高分散采购限额标准和公开招标数额标准，以及除公开数额以上非公开招标方式变更、进口产品审核等法定职责以外，采购计划审批等依法取消的权力放到位，变采购计划审批制为备案制，按规定还权给采购人，充分发挥各方当事人的积极性。据统计，2018年市本级政府采购规模约18.32亿人民币，占当年财政支出的17%，采购计划5475件，其中4629 件由采购人终审，预算金额共计13.09亿元，占计划总数85%，可见简政放权已初有成效。然而采购人对“放权”存在两种态度：一是减少审批环节，优化采购流程，可以提高办事效率，提升政府采购满意度；二是自主权大了，责任和风险也随之增加，政府采购负责人压力也空前激增，引发对内控管理缺失的担忧。如何破解采购人因简政放权带来困境、强化内控管理，真正发挥简政放权作用？
通过45次主动上门服务215家采购人，并就简政放权多次召开各方政府采购当事人座谈会，我们对采购人存在的顾虑进行调研分析后发现，当前各采购人对回归主体责任存在认识偏差，甚至困惑“放”出来的的权利如何运用，亟待厘清采购人在采购活动中的角色定位和职责权限，强化内部流程控制，规范政府采购活动中的权力运行，真正实现各司其职、各负其责、权责对等，促进政府采购提质增效。
一、采购人存在的几个误区
近年各地分散采购限额标准都在提高，许多都是成倍增长，比如，我市以前的货物和服务分散采购限额标准是20万，今年就提高到了30万，使得分散类采购占比增长，这标志着采购人拥有了更多的自主权，政府采购管理的职能在逐步归位，提高分散采购限额标准是贯彻落实政府采购简政放权、发挥采购人主体作用等改革要求，并提升了采购效率。政府采购政策法规明确了应采尽采、依法采购、不得规避政府采购等方面的内容，随着政府采购改革的日益推进，在全面依法治国和全面从严治党的大环境下，各方当事人的政府采购意识不断提高，采购人“按规矩办事儿”的意识不断增强，财政、审计、纪委监察等部门监督执法的力度也越来越大。伴随着政府采购改革的深入人心，越来越多的采购人主动要求实行集中采购、主动将一些非政府采购项目纳入政府采购的管理当中或者参照政府采购执行。
误区一，建立政府采购内控制度建设做个摆设
修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）第六条强调，采购人应建立完善政府采购内部控制制度。在《政府采购法》及其实施条例、87号令等法律规章制度的要求下，各级各地逐渐认识到采购人作为政府采购责任主体的法律地位，并在建立完善内控制度方面做了很多努力。然而，与省级相比，市级政府采购内控建设相对薄弱，受到种种制约，调研走访的215家单位中仅5家主管单位建立健全制度，207家已建立但未健全全流程覆盖的内控制度。一是内控制度建设缺失，内控建设认识摆不上位。发现仍有3家单位未建立有关政府采购的内控制度，领导层对提高采购人行政效能和约束采购人领导班子的权力运行缺乏足够认识，内控意识淡薄，难以发挥内控制度的约束、纠偏等功能。具体执行人员的认识也存在偏差，甚至有人以人员配备不足、采购量小为由，认为内控只需财务会计基础规范化，不必涉及从事政府采购工作的部门，对采购需求、采购岗位设置、流程梳理等认识严重不足；二是建立内控制度却不执行，制度成摆设。有些即使设置了内控机构和制度的单位，其工作人员综合素质也有待提高，缺乏必要的财务经济管理知识和专业技能，对违反政府采购法律法规的行为缺乏辨别和分析能力，难以按内控规范要求明确单位内部相关部门在政府采购工作中的职责与分工，导致政府采购与单位财务、资产、使用等业务岗位沟通协调不畅的问题时有发生；三是内控制度设置过严，自缚手脚影响采购效率。上门服务中发现不少单位内部纪委监察政策过时，对政府采购项目过多限制，如非集中采购目录且预算金额在限额标准以下的项目，内设需参照政府流程或委托政府采购中介代理机构招标金额过低，实际采购过程流于形式、走过场且拉长采购周期。又比如市总工会、税务总局从上级主管部门系统上下垂直都是一套内控制度，存在不切地方实际、操作性不强的设置；四是内控制度一成不变，207家已建立内控制度的采购人中，大多数对政府采购相关法律法规和制度不熟悉，未及时与国家政策变化更新和健全内控制度，未将内控制度细化到具体的部门和责任人，导致主体责任落实不到位，在采购执行过程中，一旦出现问题缺乏协调和联动机制，不仅会延误采购工作，还可能互相推诿。
误区之二，公开采购都要公开招标。
通过走访发现，采购人中不乏对国家规定的几种采购方式不了解，采购人领导层误认为只有公开招标才是唯一公开的采购方式，不论采购项目预算金额大小、项目的特殊性和各种方式的适用范围及情形，一律采用公开招标方式采购，造成采购周期长，采购成本提高，采购效率低下。我国政府采购现行的采购方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购，都是公开采购的方式。公开招标作为主要采购方式，是我国政府采购改革初期，出于“节资反腐”的时代背景而制定的，公开招标具有程序要求严格、法定周期长、采购成本高等特点，且应当符合采购需求可明确描述的要求。过度强调公开招标以及不应该公开招标的项目实行公开招标，不仅无法获得好的采购结果，而且事实上还会损害政府采购的形象。从国外实践来看，自上世纪八十年代以来，各国的政府采购公开招标比率呈下降趋势，据相关数据，美国目前的政府采购项目主要采取竞争性谈判，采取公开招标的比率只有8%，欧洲的政府采购项目采取公开招标的比率在20%到60%左右。不同的采购方式适合不同采购项目，应当根据项目的需求特点，依法选择适合的采购方式。
误区三，权利大了，不敢行使自主权。
有的采购人认为放权之后权利过大，容易导致采购过程暗生事端，害怕出现法律纠纷和责任纠葛，步步谨慎，如履薄冰。一是在心理上害怕。比如公开招标数额以下采购方式不再经过财政部门审批，特别是采用单一来源采购方式的项目，担心自己单位终审会因不符法律条款牵扯责任到个人，又或政府采购预算执行确认书未按规定编报或出错带来法律纠纷等等；二是行动上受限制。一些单位领导层对政府采购工作不重视，采购负责人员兼职情况较为普遍，且人员变动较大，具体操作不专业，面对放权得来的权利，在实际采购工程中缺乏法律和专业知识的奠基而束手束脚或肆意为之；三是制度上过于繁琐。个别单位领导层缺乏担当，每个采购项目都上党组会议集体决策审核招标文件、专家论证结果等事项，导致决策不够科学、严谨、高效，有的甚至一个项目要等一个两个月才能有决策结果。过严的内控制度建设，造成分事行权、分岗设权、分级授权和轮岗交流不到位，难以贯彻落实决策、执行、监督相互分离的内控制衡机制；四是监管上对采购人的缺位。自2003年政府采购立法以来，对采购人的违规处理少之又少，造成采购人对因什么原因会受到处罚知之甚少，从思想上处于大意甚至麻痹状态。2018年全省首创监管方式，对采购人以温馨提醒的方式，纠正103家单位共235个问题，是我市对采购人监管的起步。
误区四，政府采购的责任都是财政和代理机构的。
根据梳理上门服务收集问题结果，发现采购单位普遍存在不了解采购人责任和义务，对决策失误、领导不力、管理不到位、不正确履行职责等问题的处罚条例认识不到位。一方面，存在政府采购预算编制不合理、随意性较大的问题，例如有些单位在编制部门预算时，由于时间较紧，不“摸清家底”就编制预算，想采购什么就采购什么。且未严格按规定编制采购预算，高价购置、重复购置物资，导致采购行为脱离了预算约束。再如，采购需求的填报缺乏科学的依据。有些单位在编制政府采购需求时，由于具体项目相关业务处室和财务、资产管理等部门缺乏有效沟通，或由于人力或时间原因不做详细的市场调查，随意填报预算金额和技术配置条件，导致采购预算偏离市场价格，技术配置与实际需求不相适应。另一方面，轻履约验收的现象普遍存在。政府采购相关部门在合同订立前做了大量的工作，力求采购程序合法、合规、高效、透明，然而，由于在验收环节把关不严，履约验收制度执行不到位，供应商履约结果不符合采购合同规定的情况时有发生，损害了社会公众利益。
二、几点改进措施
“放权”有效促进了市场的繁荣，但放权并不是放任，要想市场有序、健康发展，仍需监管方式创新的助力，财政部门对采购活动的后续监管与服务显得尤为重要，如何创建与时俱进创新监管服务方式在当前政府采购工作中尤为关键。
一、压实主体责任，明确自主权责。从近年来政府采购执行情况看，由于采购单位法律法规意识不强，采购主体责任履行不到位，加之单位内部控制规范化建设不健全，个别单位不重视等原因，导致我市在政府采购中还存在许多薄弱环节，也引发了不少违规违纪问题的发生。为此，我市专门在2019年度集中采购目录及限额标准中，按照政府采购法律法规要求，明确了采购单位在政府采购中的主体责任，内容包括采购需求、采购预算、政策落实、信息公开、履约验收等管理方面采购单位应承担的五大主体责任，以进一步促进规范政府采购活动中内部权力运行，防范廉政风险，控制法律风险，强化内部流程控制，提高政府采购管理水平。
二、以问题为导向，强化内控建设。指导采购人按照规定建立健全政府采购内控机制，特别是要结合政府采购备案制管理进一步完善内部审批流程的相关规定，明确政府采购岗位责任制，制定实施电子化采购内部规程，加强对本部门（单位）实施网上超市和服务市场采购的管理，有效防范廉政风险。结合温州实际，督促采购人加强限额以下非政府采购项目的管理，建立健全行之有效的非政府采购制度。
三、强化内部监督，确保依法采购。一是建立按权责分工、共同管理、互相监督的工作模式，履行政府采购双岗制约机制，发挥审核岗位复核监督作用，杜绝一人全流程操作现象发生。二是发挥内部纪检监察监督作用，如对公开招标数额以下单一来源采购采购方式论证、非政府采购项目采购过程等都可邀请内部纪检监察参与。三是主管单位应当将政府采购内控制度建设和执行情况作为内部审计的重点工作，加强对所属单位政府采购执行的内部检查和业务指导。四是政府采购监督部门将加强对各单位政府采购内部控制制度建设、执行情况的的监督检查，发现违法违纪行为将依法处理。对拒不按规定建立内部控制制度，或内控制度不规范和不完善、存在重大缺陷，导致单位政府采购活动违法违规的，要按有关规定严肃处理。
四、利用信息化手段，创新网络监管。2017年10月，我市上线运行政采云平台，并将金财工程一体化政府采购管理系统升级改造。2018年通过对系统控制的合理设计，对采购人编报采购计划与简政放权有效结合，极大的缩短政府采购计划审核流程，对提高财政资金支出进度具有积极推动作用，对落实采购人主体责任具有重要意义，将促进各预算单位建立科学合理的内部控制机制，从而进一步推动各预算单位廉政建设的发展。升级后的政府采购内外网信息实行自动交互，极大地方便采购人、代理机构办理政府采购业务。
五、规范采购方式选择，加大采购宣传力度。《政府采购法》在制定之初，其目的是维护政府采购的公开、公平、公正，因此沿用了与《招标投标法》相同的公开招标和邀请招标两种采购方式，并规定了公开招标作为主要方式，采取非招标方式需要经财政部门事前审批 。但随着我国经济社会改革的不断发展，政府采购已经由程序导向型向结果导向型转变，公开招标带来的效率低下弊端已经很明显，不应一味强调将其作为主要采购方式，竞争性谈判、询价和竞争性磋商等非招标方式，应该更多地应用于采购实践，从而有效提高采购效率。在放宽采购方式审批权，授予采购人更大的自主权的同时，一是急需进一步明确和细化采购方式的适用情形，让采购人有法可依；二是加大政府采购宣传力度，促使采购人的专业化程度得到进一步提高，能够具备判断和选择的能力，以适应和满足放权后的自主权行驶需要。
六、主动收集归纳，梳理制定指南。2018年财政部门根据上门服务收集的问题和建议，梳理制定了《2018年温州政府采购工作指南》（简称指南），可以说是对放权后采购单位在采购过程中操作实务的全覆盖，指南对于政府采购业务操作进行了详细说明（共六大点），基本涵盖了政府采购的各个环节，将常见问题也归纳其中。
七、加强政府采购业务培训，提高采购管理水平。2019年将继续着力抓好政府采购业务培训工作，组织好采购单位、采购代理机构、供应商和政府采购专家等不同层次的培训，内容涵盖政府采购政策、采购人内控管理、采购方式运用、采购文件编制、采购当事人法律责任以及采购项目评审的实际操作和应注意的问题等，通过培训促进各方当事人更加透彻地理解政府采购相关知识，加快政府采购内控制度健全，提高采购具体操作实务能力，打消采购人因放权带来的顾虑，规范采购行为，降低法律风险，防范廉政风险，提高采购效率，真正发挥简政放权的作用。