陈无风|| 我国行政诉讼中“保护规范理论”的渐变和修正
摘要
刘广明案引入“保护规范理论”，仍未能带来稳定、客观化的原告资格判断框架。在后续多个案件中，规范保护意图的解释路径发生渐变。联立公司案中，保护规范的识别范围由“实际依据的法律”变为“依据和应当参酌的法律”，从而使判断关键词由“应当保护的权益”变为“应当考虑的权益或负担”，扩大了原告资格的范围，但也增加了保护规范识别和援引的不确定。殊途同归的是，美国法上原告资格判断要件也关注受损权益和法律间的关系，其中“利益区间”判断思路，将法律附带保护或规制的对象纳入利害关系人，无须扩张保护规范的识别范围，但同样有扩大原告资格的功能，或有借鉴余地。
引言
原告资格是行政诉讼中历久弥新的问题。“法律上的利害关系”“实际影响”“利害关系”等判断标准不断演进。自刘广明案后，法院在判词中对“规范保护理论”的反复引用，引起学界的广泛关注，褒贬不一。联立公司诉北京市东城区政府行政复议案进一步拓展了“保护规范理论”的内涵，但也带来了保护规范识别的不确定性。保护规范理论是否以及多大程度上能为原告资格判断提供稳定、可预期的标准，不无疑问。本文将从联立公司案入手，讨论保护规范理论在我国的演变历程，并试图提供未来寻求规范意图的可能路径。
一、联立公司案的主要事实和裁判逻辑
联立公司案系第三人张敬承租起诉人房屋用于开办幼儿园，起诉人对教育部门向第三人张敬发放民办学校办学许可行为不服，提起复议和诉讼。复议机关认为，办学许可行为并未产生减损联立公司行政法律权利或增加其行政法律义务的法律后果，驳回复议申请。一审、二审法院则认为联立公司与涉案办学许可之间存在利害关系。最高人民法院就该案利害关系的成立作了详尽的论述，择其要有：1.行政许可中以提交法律文件等形式参与行政许可程序的主体，虽然形式上不是行政许可相对人，但实质上仍属“未明示当事人”。本案联立公司作为出租房屋的所有权人以提交房屋所有权证和签订租赁协议等法律文件的方式参与到行政许可程序，属于未明示当事人。2.判断是否存在利害关系，既要参酌本行政管理领域直接适用的法律规范，也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范。本案参酌《北京市房屋租赁管理若干规定》有关出租存在建筑安全隐患的房屋将受到行政处罚的规定，联立公司名下未经竣工验收备案的房屋被用于开办幼儿园可能面临处罚后果。故应认可联立公司对许可行为的复议申请权和诉权。3.有“利害关系”的第三人起诉，还必须具有提起行政诉讼的必要性和实效性，具备诉的利益，才具有原告资格。联立公司在相关合同中有关房屋所有权证取得前开泰公司不得出租的约定未得到尊重。相关民事诉讼均未能较好解决争议，故应有行政诉讼原告资格。
本案的裁判逻辑如下，第一步：由联立公司属于行政程序的隐形参与者推出其属于许可行为的“未明示当事人”；第二步：由《北京市房屋租赁管理若干规定》有关出租存在建筑安全隐患的房屋将受到行政处罚的规定，导出原告具有值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认定许可行为与联立公司存在利害关系。第三步：由该案关联的民事诉讼无法解决争议推出原告对本诉有诉的利益。第一步认定起诉人为行政程序隐形当事人，只是对利害关系的初步判断，尚不构成原告资格的充分条件。第二步参酌整个法律体系得出法律上的不利后果是利害关系判断的实质依据，与第一步共同构成本案利害关系成立的理据。第三步由相关民事诉讼未实质解决争议，推出本诉对当事人权利救济的必要性，确认其诉的利益。法院强调在无其他更为便捷救济渠道的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，似乎将第三步作为第二步全景式法律识别的前提。故可将法院对原告资格的判断归纳为利害关系、诉的利益两个要素，且遵循“利害关系的初步判断——诉的利益确认——利害关系实证化”判断思路。其中全景式法律识别是判断利害关系的实质性步骤。
二、追问“保护规范理论”的客观化和可操作化
（一）司法态度的转向
自刘广明案以来，保护规范理论反复出现在司法裁判的说理过程中，对其适用的过程和结果，学界不乏质疑。刘广明案中虽然已揭示“可参酌整个行政实体法律规范体系……以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益”但也同时指出“不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制”。这种权衡具体到个案判断时，似乎倒向了限缩而非扩张。关于投资项目核准备案行为的立法中是否有保护用地范围内现有土地承包人权益的意图，法院的结论是否定的。学者指出其解释方法特别倚重立法者意图，属于旧保护规范理论的范畴，其主观恣意与严苛早已受到指摘，应转向对利益的客观评价。也有学者认为保护规范理论的应用结果已悖离常识。在刘广明案以及后续的诸多个案中, 学者认为一方面存在保护规范理论的空转或误用，另一方面，原告适格有明显收紧。法院对保护规范的解释都相对保守，因此有学者甚至质疑保护规范理论只是立案登记制下法院限缩原告资格，减少案件数量的“利器”。
联立公司案中，法院的态度似乎发生了转折。法院提出“制裁当事人行为的法律规范”“法律规范的负面规定”都属于被解释的“保护规范”。相较于以往的案例，其拓展了保护规范的识别和援引范围，对法律保护意图的解释路径进行了补充和延展，可视为中国式保护规范理论的升级版。从逻辑上讲，既然扩大了对保护规范的搜索范围，则找到有起诉人权益保护意图的实定法依据的概率将随之提升，从而起诉人获得原告资格的可能性也大大增加。联立公司案后，是否会导致司法实践大幅扩大原告资格，从而迎来司法审查门槛进一步放松和案件数量的增长，颇值得观察。同时需要思考的是，如王天华教授所述为原告资格判断提供基点的保护规范理论确实能带来客观化、可操作化、稳定的判断框架吗？
（二）“保护规范理论”内涵的不确定性
保护规范理论源于德国法对主观公权利和反射利益的区分。存在主观公权利要具备三个要素：有实定法为依据，有司法保护的必要性，实定法有保护个人利益的取向。保护规范理论即用于判断第三个要素的理论。公法规范基本上以公共利益保护为目的，但部分规范兼有保护个人利益的成分，可作为保护规范，引申出主观公权利。我国引入保护规范理论后，学者有颇为肯定者，认为“不仅使我国行政诉讼原告资格的判定有了清晰的思考步骤,也使对原告权益的保障摆脱了诉讼法明确列举的桎梏,而转向对行政决定所涉及的客观法规范的保护意旨的解释”，“淡化了行政诉讼原告资格判断标准的主观性，同时增加了其可操作性”，“我国法院今后就行政诉讼原告适格展开的说理，也获得了更为充实、牢靠的内容—行政法规范保护意图的探究与表达”。不过也有学者强烈质疑保护规范理论在我国的可适用性，认为其“所要求的基本权利的辐射效力、敏感于权利保障的法解释技术、高强度的司法审查标准,在我国当下难以满足。不仅难以实现利害关系判定客观化的预期目标,更会导致宪法赋予行政诉讼的权力监督和权利保障的双重功能严重萎缩”。
笔者以为保护规范理论未必能带来客观、稳定的原告资格判断框架。德式保护规范理论自身经历长期发展，内涵也在不断流变。如自“旧保护规范理论” 到“新保护规范理论”后，不再倚重对立法者主观意图的探求，而是从整体的规范构造以及制度性的框架条件下获得客观法的“个人利益指向”。“新保护规范理论”优先从一般法律出发，并不将宪法上的基本权利条款作为援引公权利的依据。按照保护规范理论的主体框架，判断诉权的基础是看实定法的立法目的是否在保护公共利益的同时兼有保护个人权益的目的，而探究立法目的本身难以给出唯一正解。探寻立法所意欲保护的权益，即探求“法律对个人意志力的容许空间”。目的解释的“主观目的说”与“客观目的说”长期以来争论不休，目的解释又与其他解释方法存在交叉。目的解释可能来源于文义、法的体系、立法历史等，不仅包括法的内在目的，还包括从事物本质、实践要求、实质正义中发现的外在目的。不可否认时代背景、司法在国家中的角色和作用、公共政策等变量隐含于法目的讨论之下，当目的解释的渊源无法自足或相互矛盾时，立法目的解释很难脱离解释者的主观因素。尽管有一些基于共识性规则限制目的解释的空间，如目的解释不得超越文义限度、目的解释应具有融贯性，在文义范围内避免价值判断矛盾等，但对于立法目的解释的客观稳定不能抱过高期待。保护规范理论所关注的公共利益与个人利益区分，一向是解释上的难题，我国台湾学界认为“公权归属主体的范围应如何妥适界定之问题，无论学说或实务，至今尚未提出一套明确可供操作之标准”。杨小军教授认为“我国的法律多数兼具保护公共利益与个人利益的特征” 。综上，将利害关系的判断依托于立法目的是否有对个人权益保护的探究，似乎力有不逮。保护规范理论内涵的不确定性，无法为原告资格的判断提供安定的分析框架。
三、从“个人利益保护意旨”到“行政机关应当保护的权益”
刘广明案后，多个裁判都沿袭了其判断路径，但呈现不同版本。成都跃龙案似乎认为需要有保护个人权益的特别规定，才可认定有保护个人权益的意图。“没有对保护起诉人权益的特别规定，即无保护的目的。”关卯春案认为“只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认”。王春案则增加了一种情形，即“行政实体法律规范要求行政机关在行政程序中依法征询或听取原告的意见”，可认定有保护原告利益的意旨。在保护规范理论的中国式演绎中，话语表达形式虽可不断推陈出新而不影响其实质，但语言形式的变化也会带来内核的渐变。保护规范理论引入伊始，就有如下值得注意的话语转换。
从立法中的“个人利益保护意旨”到实定法“要求行政机关考虑、尊重和保护的权益”。德国保护规范理论探究的是行政实体法是否有保护个人利益的意旨，但该核心内涵只指明了解释的目标，并未提供可操作的判断框架。如上文所述探究立法意旨本身带有不确定性，“如何区分主观权利与反射利益也一直是公权理论中的恒久命题”。我国法院将其转化为“要求行政机关考虑、尊重和保护的权益”，即不刻意从立法史等渊源中探求立法者表达的主观目的，而是探究行政机关在行政行为作出过程中应当保护的权益。行政机关作出被诉行为的具体场景为推敲抽象立法目的增加了诸多鲜活元素，使目的解释更有可操作性，但也部分偏离了保护规范理论的指向。
在行政法律关系中，主观公权利和行政机关的义务之间并非一一对应，但行政立法有保护意图的权益，必定也是要求行政机关保护的权益，正向推导逻辑成立，而具体判断时则需要先对行政行为应当保护的权益进行识别，逆向推导出立法意在保护的权益，其思路未必契合保护规范理论。从保护规范理论本意看，其鉴别的核心在于区分公共利益和私益。仔细考察，对“行政行为应当保护的权益”的识别仍难以导出其属于公共利益抑或私益。将公共利益视为不特定多数人利益，其与私益的区别不是权利核心内涵，而是权利主体的范围。行政立法依据社会、经济、文化方面的一般事实作出规范，其考虑、保护的利益一般是抽象的不同群体的利益，非特定化的个别私益。利益衡量在立法过程中完成，立法旨在保护的利益通过规范出台定型化。但随着行政行为的作出，公共利益会发生影响范围的限缩和对象的特定化，从而转化为私益。
如城乡规划活动，依照城乡规划法，规划行为的一般目的包括协调城乡空间布局，改善人居环境。可见规划行为所带来的利益是由公众共享的，可视为公共利益。规划许可则可能导致特定主体（如相邻人）空间布局和人居环境利益受损，此时因行政行为的介入，受影响的权益主体范围缩小，成为私益。假定某项立法只有保护公共利益的目的，依照该立法作出行政行为时，公共利益就有特定化为某主体具体私益的可能，继而立法对公益的保护目的，必然要求行政机关在个案中考虑该特定化后的私益，规范保护理论就立法目的区分公共利益保护与私益保护的实益丧失殆尽。
以李百勤案为例，该案投诉举报人依据城乡规划法的立法目的条款和投诉举报条款进行投诉，以违法施工造成破坏空气质量为由要求查处。法院认为该两条规范显而易见保护的是公共利益，多数受益人的某一个个体获得事实上的利益仅为权利的反射。不属于施工区域一定范围内的居民，不能以空气会流动为由获得起诉资格。假设李百勤恰好居住在施工影响范围内又以同样理由和依据提出投诉和诉讼，虽然立法目的本身并不要求行政机关考虑投诉人的个体权益，但受影响个体的环境利益显然属于行政机关处理投诉时应考虑的因素，如受损严重，违法后果就会更加严厉。公共的环境权益在行政处理个案中，衍生出需要考虑的个体利益，从而使该立法规范成为要求行政机关同时考虑公益、私益的保护规范。简言之，即使规范只有公益保护的意旨，在个案中，行政机关应当保护的利益仍可能分化出公益与具体化了的私益，因此，循反向推导的思路，行政机关应当保护的利益未必能准确反映法规范原初的立法意图。
可以看出，个人权益保护意图转化为行政机关应当保护的权益后，似乎偏离了区辨公益、私益的主题。判断的重心不再是权益主体的范围，而是权益的内容，但这丝毫没有减少判断的难度。公共利益、个别利益区别重要性的降低在实践中并未带来原告资格范围的扩大，法院对行政机关应当保护的权益的判断，仍是保守和可争辩的。刘广明案中，法院认为发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为所依据的规范，并无要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地承包人权益保障问题。但显然，投资项目开展后，刘广明的土地权益极有可能受到后续因投资项目开展而进行的各类土地手续的影响，对投资项目的核准何以不需要考虑项目对他人土地权益的影响？依照规定，企业投资项目核准需要提交证明土地情况的选址意见书、用地预审意见等文件，参照某些地区选址意见书核发的相关规定，项目用地涉及他人重大利益关系的，应当公告。可见项目用地权属情况属于审核的考虑事项，而项目范围内土地使用权人的权益自然属于应当保护的权益，起诉人应具有原告资格。关卯春案中，法院认定城乡规划主管部门核发选址意见书的法律依据，并无要求规划部门重点审查起诉人的环境利益。非重点审查并不等于无需审查，试想有重大明显违法，易造成环境损害的项目选址，只能留待环境影响评价环节再否定，不能在选址阶段予以考虑，将是极度不合理的，故行政机关应当保护的权益的判断仍然困难。
四、“适用的法律”与“保护的权益”之再定义
联立公司案提出了“全景式”保护规范识别路径，同时也使“行政机关应当保护的权益”发生了变化。
（一）从“实际依据的法律”到“依据和应当参酌的法律”
刘广明案提出“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系”为利害关系判断依据，在联立公司案中转为“以行政机关作出行政行为时依据的实体法和法院认为行政机关应当参酌的行政实体法”为依据。换言之，间接适用、潜在适用和参酌的法律规范都可用于识别“保护规范”。刘广明案中，虽然法院也提出应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”，但其对行政实体法律规范体系的运用，只是依体系解释方法，辅助用于判断行为直接规范依据的保护意图。联立公司案中，对比行政机关作出行政行为时依据的法律规范和法院在说理中援引的规范，可发现法院将《北京市房屋租赁管理若干规定》（北京房屋租赁规定）第24条等条款补充为办学许可的潜在法律依据。其解释直接指向的条文范围有实质性扩大。显然法院考量的实体法已经超出了行政机关实际适用的法律。可以说，法院将其认为该办学许可中应当予以适用的法律，替代了被诉行为实际上的法律依据。就个案而言，北京房屋租赁规定的相关规范确实对教育部门如何开展许可进行了规定，因此可构成教育部门许可行为的法律依据，但综观本案所涉的法律规范，北京房屋租赁规定的内容与《民办教育促进法》《幼儿园管理条例》等规范所表达的，许可开办幼儿园房屋应当具备的基本条件是一致的。因此，判决书所指的参酌相关领域间接适用、潜在适用的法律规范，在本案中并不会导致完全脱离行政机关作出行为时的法律依据，从而扭曲立法保护意旨的问题。但是司法判断可否、在多大程度上可以超出行政行为的直接依据，寻求保护规范隐匿之所，仍不明了。
行政实体法“要求行政机关保护的权益”中，实体法的范围直接决定了考虑的权益范围，也直接影响到利害关系人的范围。比较法上，以什么范围内的立法判断原告资格，难以找到稳定的可借鉴理论。美国法上，判断原告诉请保护的利益与法律保护目的间关系有不同的观点。Bennett案，法院认为不应以一整部立法的目的来判断，而应以原告起诉时所依赖的条款，判断其权益是否在该条款意欲保护的利益范围内。Clark案，法院认为不仅可依据原告起诉时提出的条款，还可以依据同一部法律其他有助于了解立法目的的条款综合判断原告资格。Air Courier案中，邮递业务的一系列规范组成的私人快递业法（Private Express Statutes，PES）中有对邮政部门保有市场垄断地位以及保持一定收入的保护性规定。邮政部门发布了某规定，允许民营快递企业在规定情形下参与分送业务。邮政部门工会对该规定不服，提起诉讼。法院认为PES内没有保护邮政工人工作机会的目的，尽管起诉人援引了邮政重组法案（Postal Reorganization Act），认为该法案有稳定劳动关系的条款，但法院认为起诉人依赖了两部法律论证其起诉资格，二者内容相差甚大，不能因为两部法都与邮政相关，就认为属于“相关立法”，不能依据两个法案中内容相去甚远的两个条款同时判断原告资格。
以体系解释方法探求规范的立法目的，受到体系解释方法本身开放性的影响，难以对解释结论有稳定的预期。固然法律适用不应只见树木，不见森林，但保护规范的识别仍应有其限度。笔者以为，因原告以被诉行为侵害其权益为由起诉，原告资格的判断基础应停留于被诉行为的实体法依据，解释的对象不应过分外溢。隐含、潜在的法律依据应与被诉行为的明示依据有内在实质性联系，且只作为明示依据目的解释的辅助而存在。当某个潜在的法律依据既不是被告承认的行为依据，又不是原告据以主张权益的依据时，法院应保持审慎。只有充分说理表明，潜在依据与明示依据在调整对象、法体系内的关联等要素上有内在联系时，才可证立其共同构成一个适用规范，可一并用于解释行政立法的保护目的。
（二）从“应当保护的权益”到“应当考虑的权益或负担”
联立公司案扩大了保护规范的识别范围，法院认为“负面规定”“制裁性规定”“法律责任规定”都应当一并考虑，这似乎也偏离了保护规范理论所述的个人权益保护指向。根据潜在的北京房屋租赁规定，教育部门在许可时应考虑房屋是否符合规划设计用途，同时房屋所有人有保证出租房屋安全的义务。尽管如此，教育部门只需确认房屋本身符合办学安全需求，似乎不用考虑房屋所有人是否履行了潜在法律依据规定的，确保房屋安全的义务及相应的责任。假设房屋存在建筑安全、治安、消防隐患，房屋所有人因此承担的不利后果，属于其他部门的执法事项，已超出教育部门的职权范围。若教育部门认为房屋存在不适合开办教育的安全问题，作出不予许可决定，该决定亦只是就房屋的安全状况，在教育许可法律关系下的规范后果作出的判断，并无对房屋所有人或责任人设定其他权利义务的意图。依照是否存在“行政机关应当保护的权益”来判断，在许可行政法律关系中，起诉人是否存在“免于未来可能受到处罚”的权益，以及行政机关是否应当考虑该权益都难以直接给出肯定的答复。
保护规范的范围扩大后，除了行政立法保护的权益、行政机关应当考虑的权益外，行政立法设定的义务、基于行政立法可能受到的损害，都可以成为利害关系的判断理由，其范围已突破了“保护的权益”的边界，更接近“考虑的权益或负担”。以这种思路重新审视联立公司案，似乎更为简单易行。由于办学许可需要考虑房屋的规划用途、也要考虑房屋的安全性，同时房屋所有人对房屋安全性负行政法上的义务，违法出租将使房屋所有权人受到公法上的不利惩戒后果，因此，房屋所有人的义务和责任属于行政机关应当考虑的事项，从而是许可行为的利害关系人。
（三）对“实际影响”的回归
从“应当保护的权益”到“应当考虑的权益或负担”的渐变，暗含了法院突破严苛标准，扩大原告资格范围的意图。事实上，这种努力并非全新的尝试，早在黄陆军案时，学者认为法院的说理已体现了保护规范理论的思路。该案中法院认为公司工商登记行为所依据的法律，其目的是确认公司主体资格并产生公示公信的效果，并不要求行政机关考虑公司成立后的交易活动，故起诉人诉请保护的交易合同上的权益不属于行政机关考虑的事项，因而不存在利害关系。学者指出，法院的思路刚好符合日本学者芝池义一对法律保护目的的解读。“考虑事项在保护目的与原告资格之间扮演着中间概念的角色，让保护目的不再过于抽象化地判断。相对高位的保护目的经过考虑事项的具体化之后，才能对具体的制度发挥控制的功能。”“考虑事项”显然包含了应当考虑的权益或负担。在此意义上，联立公司案实质上是对黄陆军案思路的回归。
旧行政诉讼法及司法解释对原告资格的规定，核心内容为“与具体行政行为有法律上的利害关系”。2014年行政诉讼法修改，法律上的利害关系改为利害关系，据解释读本所述，并未实质改变其内涵，仍要求利害关系受到法律的认可，只是为了防止过分依赖法条文义，不当限缩利害关系人的范围，作了表述上的调整。有学者将利害关系解释为实际影响，即已经或即将受到行政行为实际影响的主体可认为与该行政行为有利害关系。在个案中，用不产生实际影响来否定原告资格简单明了，而用以实际影响来肯定原告资格却经常面临模糊地带，难以决断。基于普遍联系的社会现实，实际影响有不同程度之分，判断原告资格仍然需要有一个界分点。“行政机关应当考虑的权益和负担”，为“实际影响”提供了一种解释版本，更接近实际影响的本来含义。
五、“利益区间”与规范保护意旨判断路径的再认识
（一）美国法上的“利益区间”思路
联立公司案“应当保护的权益”转化为“应当考虑的权益和负担”后，突破了范围上的自限性，显示出法院冲破“权利法定主义”和“个别权益保护指向”带来的僵化，为“值得法律保护的利益”提供救济的思路。但叠加“依据和应当参酌的法律”后，保护规范范围被扩大解释，又产生了外延上新的不确定性，似乎又回到了前保护规范理论阶段。
世界范围内，各国对原告资格的判断遭遇同样的困境，难以找到稳定的判断依据。“试图找出一般化的原告资格判断框架将是徒劳无用的”。美国法上主张原告资格，可能以宪法、普通法或制定法为依据，各自有复杂的判断路径。但与我国殊途同归的是，原告资格核心也是关注受损权益和法律间的关系。法院对美国宪法第3条中案件（cases）或争议（controversies）的解释，产生原告资格判断的三个要件：是否受到侵害；侵害与被诉行为是否有足够的联系；是否存在救济的必要性，即诉的利益。
第一个要件“是否受到侵害”，在美国联邦行政程序法框架下又产生了“利益区间”（zone of interest）判断法，分为三个步骤。
1.是否有事实上的损害，该损害的范围可以很宽泛，包括如审美、娱乐、环保以及精神享受等方面的利益损害。此时仅考虑损害本身，至于受损的是否属于法律上的权益在所不问。比如母亲因为父亲不支付赡养费，要求所在州起诉该父亲，州拒绝起诉后，母亲就该拒绝行为提起诉讼。法院首先认定父亲不缴纳抚养费会导致母亲受损，存在事实上的损害。
2.被损害的权益是否在宪法或法律保护、规制的区间内。因为采用了区间说，探究立法是否有保护或规制权益的目的，解释空间大幅增加。主、客观意义上立法目的的探究极为艰难，以区间来判断，缓解了边缘地带判断的难度。即使某权益并不在立法保护或规制的核心范围，但只要有足够的关联度，仍可视作利益区间内的权益。在ADAPSO案中，美国财政部下属的通货监理局发布了一个规则，允许银行同时经营数据业务。数据处理业务协会认为该规定侵害了其经济利益。诉讼中一种意见认为，银行业服务法本身并无保护银行的竞争者免于竞争的意图，因此竞争者没有原告资格。但最高法院认为银行业服务法的保护目的虽然主要不是竞争者“免于竞争”的权益，但若允许银行从事非银行业务，将与该法“严格限定银行从业范围”的目的和公共政策相悖，因此竞争者免于竞争的权益被带入了银行业服务法保护的权益范围。
3.损害是否属于个人化的、特定的、立即的、非想象的。如纳税人认为中情局不向社会公开经费开支状况，损害了其知情权，法院认为该损害是一般化的损害（generalized aggrievance），不构成法律要求的损害。
（二）借鉴的可能性
作为判断原告资格中利害关系的重要理论，“利益区间”说与“保护规范”理论具有功能意义上的可类比性。值得注意的是，美国法上“利益区间”判断思路将“规范保护意旨”拆解为上述三个步骤，每一步的判断难度都有所降低。第一步是否有事实上的损害，无须考虑法律的规定，且范围很广，几乎涵盖了所有可主张的利益，符合保护“法律未规定但值得保护的权益”的意图。第二步判断法律保护或规制的利益区间，不需要立法有保护起诉人权益的明确意图，只需看受影响的权益是否在法律保护或规制的利益区间内。利益区间不仅指向立法核心目的所涉权益，也包含目的隐含的、附带的、辐射的权益。但该区间并非没有界限，仍应围绕条款的目的展开。如条款的意图若是为了限缩被规范对象的市场份额，则市场竞争者的利益便属于保护的利益区间，但规范对象雇员的利益则不属于该区间。第三步判断起诉人损害是否个人化的、特定化。实质上相当于判断保护的权益属于公共利益还是私益，但往往比后者更直观、容易。从功能主义角度看，美国法上对利害关系的判断框架，更具体系化，在某些情况下更富操作性。
上述利害关系判断框架是在美国政府规制作用日益深入，环境权、知情权等权益类型不断发展的背景下产生的，与美国强司法的传统密不可分，其中还掺杂了公民诉讼等复杂的因素，因此“利益区间”判断标准较之“应当考虑的权益负担”似乎更为宽松。美国法关于原告资格的思考脉络也包含了限缩司法作用的考虑，认为不特定多数人利益的维护应诉诸政治过程，司法承担的任务主要是保护私人和少数受压迫歧视群体的权益。在我国目前主客观诉讼分置的情形下，上述分析框架对我国行政主观诉讼的原告资格问题，有借鉴价值。联立公司案以扩大保护规范识别范围的方式，扩大利害关系人范围，容易导致法院以不可预见的体系解释方式扩张规范保护目的。从技术上而言，“利益区间”路径既不偏离原被告在诉讼中援引的规范，使保护规范的来源稳定、可预见，又突破了保守、狭窄的立法目的探求思路，应有借鉴余地。
以“利益区间”思路分析联立公司案，教育许可所依据的《民办教育促进法》等规范，其立法目的条款明确保护民办学校和受教育者的合法权益，故幼儿园场地安全责任人的权益是否属于保护对象，系于目的解释、体系解释等方法的适用结果，客观化论证较为困难。而以“利益区间”角度观之，上述规范规制的内容很多，包含了开办幼儿园的房屋权属和场所设施的安全状况，因此，确保教育场所安全是设置教育许可的当然目的之一，则起诉人作为案涉房屋的所有人和安全责任人，其所有权是否清晰、是否履行确保房屋安全义务都属于教育许可行为应当审核的内容，即属于教育许可规范所规制的利益区间，否则难以满足“促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益”之公共政策，因此可认定起诉人满足“利益区间”要素的要求。由于立法目的更为聚焦，而法规范所调整、涉及的权利义务（利益区间）存在较宽的环带，一定程度上缓解了论证的难度。如此，论证逻辑上，亦无需大费周折援引北京房屋租赁规定，可直接进入其他原告资格要素的审查。
值得注意的是，美国法上“利益区间”判断只是“是否受到侵害”中的一个环节，后者又是判断“原告资格”中的一个步骤（图1），因此利害关系的相关论证只是原告资格判断中的部分内容，不能仅依靠“规范保护意旨”下结论，也不宜将其他判断标准与利害关系标准杂糅运用。我国对原告资格总的判断框架认识不尽一致，缺乏稳定的思考框架。联立公司案中，法院提出全景式保护规范识别时，还指出应当“在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且无其他更为便捷救济渠道的情况下”，参酌整个实体法律体系。事实上，该表述中包含了原告资格的另两个判断要素，“侵害与被诉行为的相关性”与“救济的必要性”。原告资格的三个要素应分别独立判断，且审查逻辑上，权益和法律保护目的关系的审查，并非置于其余两要素之后，也非视该两要素的情况而在裁判尺度上有所变动。
综上，“利益区间”判断思路使规范保护意旨的解释弹性增大，较符合无漏洞权利保护的诉求，也缓解了扩张解释保护规范范围的隐忧。“利益区间”判断路径及其背后的原告资格判断整体框架应在保护规范理论本土化过程中有相当的参考价值。
结论
保护规范理论内含的不确定性使法律保护目的的探究难以稳定、可预期。自刘广明案以来，保护目的的解释路径发生了渐变，从“个人利益保护意旨”变为“行政机关应当保护的权益”。联立公司案中，保护规范的识别范围由“实际依据的法律”变为“依据和应当参酌的法律”，从而使判断路径由“应当考虑的权益”变为“应当考虑的权益或负担”，扩大了原告资格的范围，但也增加了保护规范识别和援引的不确定。借鉴美国法上“利益区间”判断思路，法律附带保护或规制的对象可纳入利害关系人，无须扩张保护规范的识别范围，降低了不确定性，可成为中国版保护规范理论未来修正的参考版本。