公立医院PPP项目运作模式及案例

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作者：工隆建通特约研究员 李楠

来源：信贷白话

在医改政策的推动以及PPP模式广泛应用的趋势下，政府和社会资本方均在采用PPP模式进行公立医院项目运作方面做了大量的探索，也取得了一定的成绩。截至2019年4月13日，财政部医疗卫生行业入库项目共264个，其中处于准备阶段的40个，采购阶段41个，执行阶段183个。本文拟通过列举代表性案例说明目前公立医院PPP项目的合作模式。

一、公立医院PPP项目常见合作模式

PPP入库项目一般采用特许经营方式运作，其中新建项目多数选择建设-运营-移交（BOT）运作方式，改建类项目主要采取改建-运营-移交（ROT）运作方式。

目前普遍的操作模式是政府授权政府方出资代表与社会资本共同组建项目公司，政府授予项目公司约定期限内的经营权，产权一般归属于政府，经营期满后项目公司移交项目资产。经统计，项目回报机制大部分为“使用者付费+可行性缺口补助”或“可行性缺口补助”；项目公司负责医院的设计、投资、融资、建设，资产维护、物业管理，政府方（医院作为事业单位）运营核心医疗资源，少数项目公司涉及非核心医疗服务，只有极少数项目公司能够直接运营核心医疗资源。

二、公立医院PPP项目案例

1.运营内容为“基础建设+基础设施维护/物业管理”

案例一：四川省泸州市中医医院城南医院PPP建设项目

项目概况：该项目总投资估算约82945万元，投资内容主要包括城南医院和全科医生培养基地，其中政府出资代表和社会资本方的持股比例为15.89%和84.11%。

合作模式：项目采用BOT合作模式实施。由泸州市卫生和计划生育委员会（以下简称“市卫计委”）作为实施机构，泸州市中医医院作为政府出资方代表与中选的社会资本组建项目公司，项目公司负责本项目的融资、投资、建设、维护、移交工作。项目建成后，项目公司负责核心医疗部分建筑物的维护工作（指建筑物本身的维护，不含保安、保洁等日常维护）和其余部分的运营和维护，包括餐厅、厨房、超市、停车场经营以及医院道路、绿化、景观的维护。市中医院负责核心医疗部分的经营。合作期内，社会资本的投资及其收益通过项目公司运维部分的经营收入及政府提供的可行性缺口补助实现。

说明：项目库中大部份PPP项目交易结构和运营内容与案例二类似，项目通过对停车场、餐饮等非核心医疗资源的运营服务取得对应收入作为使用者付费部份，不足部分按可行性缺口进行补足。

2.运营内容为“基础建设+基础设施维护/物业管理+辅助医疗服务”

案例二：云南省昆明市经开人民医院新医院PPP项目

项目概况：该项目属于医疗卫生、养老服务领域；项目估算总投资108516.97万元，项目总建筑面积129570平方米。医院设置床位数900张（医疗床位300张、养老床位600张），建设内容包括门急诊医技综合楼、住院部综合楼、养老服务用房、健康体检中心及地下室。运营内容为经开新人民医院除公共医疗服务外的运营维护，包括但不限于：养老服务板块运营管理，医院后勤综合服务，药品和耗材集中配送服务，健康体检中心、公立医疗服务用房租赁费等其他业态经营管理等。

合作模式：项目采用BOT合作模式实施，合作年限30年（建设期2年）。昆明经济技术开发区管理委员会授权昆明经济技术开发区社会事业局为项目实施机构；授权昆明经济技术开发区投资开发集团全资子公司昆明经百实业有限公司作为政府方出资代表，代表政府出资并持有股份，持股比例10%。

在项目合作期内，社会资本方按合同约定承担风险并负责本项目投融资、建设、运营维护及管理（公共医疗服务委托昆明市第一人民医院管理），在项目合作期满后将项目资产及相关权利等按照法定程序无偿移交给政府或政府指定的其他机构，并保证移交时资产质量。项目公司的回报由经营收入和可行性缺口补助两部份构成。经营收入来源于养老服务、医院后勤综合服务、药品及耗材集中配送服务、健康体检中心、公共医疗服务用房租赁等业态经营收入。其中，医院后勤综合服务主要包括物业管理、食堂外包、超市外包、停车场等。缺口补助来源于区级财政一般公共预算支出。

说明：辅助医疗服务包括养生保健、护理服务、药品耗材和医疗器械供应服务、医护业务培训等服务内容。2016年，国家卫计委明确医学影像诊断中心、医学检验实验室、病理诊断中心及血液透析中心属于单独设置的医疗机构，为独立法人单位，根据实际情况，公立医院PPP项目也可将上述非基本医疗服务纳入辅助医疗服务的合作范围。

3.运营内容为“基础建设+核心医疗服务（医院托管）”

案例三：云南省玉溪市儿童医院建设项目（涉及医疗核心服务）

项目概况：拟新建的玉溪市儿童医院为集疾病诊断、治疗、科研、教学、保健、康复为一体的三级综合性儿童医院。项目规划用地面积34127.5平方米（约51.17亩），按三级儿童医院标准设置病床750床（其中非营利性500床、经营性250床），建筑面积约11万平方米，估算总投资63,274.15万元。

合作模式：合作采取PPP模式为BOT模式，项目合作期限30年（其中建设期2-3年），合作期满后项目无偿交给市政府。特许经营期内，项目公司仅享有经营权、收益权，项目资产所有权和处置权归政府方所有。由政府方授权医疗投资公司与社会资本先行按照40%：60%的比例对玉溪儿童医院管理有限公司进行注资。

项目为使用者付费模式，给予项目公司（社会资本方）医院药品、医疗设备、耗材集中配送权，负责商铺租赁、停车场及后勤等方面的医院事务运营、管理，并依法获得的收益；在确保在编医务人员和其他管理人员身份不变、待遇不减的前提下，按照“老人老办法，新人新办法”的原则，将现儿童医院交由政府与社会资本方出资组建的SPV公司（玉溪市儿童医院管理公司），项目公司按照行业规定提取一定比例的医院运营管理费。（根据网络查找到PPP合同内容，年度管理服务费=该年度营业额*2%+该年度净结余*70%，管理服务费上限为年度净结余。）。在三年过渡期（建设期）内，由市级财政每年安排该PPP项目可行性缺口定额补助250万元，不足部分由SPV公司承担。

说明：这是财政部PPP项目库中为数不多的能够直接提供核心医疗服务的PPP项目（已进入执行阶段），因社会资本方（华润医疗）具备医院管理资质，类似的项目还有云南省红河州弥勒市中医医院迁建项目、云南省红河州泸西县中医医院迁建及扩建PPP项目，这两个项目的社会资本方为云南雄汇医疗。

案例四：北京门头沟医院

北京门头沟医院是早期公立医院PPP项目托管模式下具有示范性效应的案例。凤凰医疗于2010年7月于门头沟区政府签订了托管协议，在确保门头沟医院国有资产所有权不变，政府监管不变、职工身份不变、医院名称不变等前提下，通过对医院进行固定资产投资的方式，换取医院在一定期限的管理和运营权，收取基于运营业绩的管理费以及获取供应药品、医疗及其和医用耗材的收益。

凤凰医疗的管理费计算基准于2011年确定，自2011年至2015年每年增长一定额度。前5年管理费计算方式为：若扣除奖金之前的收支结余低于基准线，则基本管理费用等于收支结余的固定百分比乘以绩效考核等级。若扣除奖金之前的收支结余高于该年的基准线，则该年的基本管理费等于该年的基准的固定百分比乘以绩效考核等级，同时还能根据收支结余与基准线的差额及绩效考核等级提取一定比例的奖金。绩效考核等级由门头沟区政府、门头沟区医院监事会及独立评估机构的评估结果共同确定。

门头沟医院理事会包括8名成员，凤凰医疗集团和门头沟区代表各4人，理事长有门头沟区政府任命，执行理事由凤凰医疗集团任命。理事会负责门头沟区医院的重要业务活动，如医院年度预算、主要投资审批以及院长和管理层人员任命。每名理事成员有一票投票权，常规事项由理事会投票过半数同意确定，而审批发展计划、投资、成立新科室及院长任命等须由理事会三分之二成员同意，并取得相关政府机构审批。

在凤凰医疗集团管理门头沟医院2年后，门诊人次由34.1万人次，增加至48.2万人次，平均住院天数由15.5天减少到12.1天，住院手术次数由1,334加到2,642个，运营效益明显提升。凤凰医疗集团也于2011年和2012年分别获取了140万元和540万元的管理服务费及780万元和3180万元的供应链业务利润。

从门头沟医院案例也可以看出，公立医院与社会力量合作，不仅可以是狭义的PPP，更可以是广义的政府与社会资本合作。

三、结语

社会力量参与公立医院建设的模式经历了较长时间的探索，希望借以上案例展示起到抛砖引玉的作用，加深读者对公立医院PPP项目运营模式的了解，形成对医院基础建设融资知识体系的有效补充。

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