农药水分不符合质量标准案的定性处罚分析
农药水分不符合质量标准案的定性处罚分析
作者：冯猛
单位：盐城市农业行政执法支队
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一、基本案情
2016年5月，A县农委对辖区内B农资经营点经营的1.8%阿维菌素乳油农药抽样，送C产品质量监督检验所检测。经检验，主含量合格、未发现违禁成分，除水分（检出含量1.0%，技术要求≤0.6%）外其余辅助指标均合格。检验报告送达当事人后，当事人无异议。
二、争议焦点
在确定是否立案查处当事人B农资经营点时，出现两种不同意见。一种观点认为：1.8%阿维菌素乳油的质量标准GB19337-2003中，水分指标与乳液稳定性指标在同一表格中，说明该指标的重要性与乳液稳定性一样，属于重要辅助指标，对当事人的违法行为应当按照《农药管理条例实施办法》第三十八条第一款第（三）项的“或者按产品标准要求有一项重要辅助指标或者二项以上一般辅助指标不合格的，没收劣质农药和违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，并处3万元以下罚款”的规定处罚；第二种观点认为：1.8%阿维菌素乳油的质量标准GB19337-2003中并没有明确水分是属于重要辅助指标还是一般辅助指标，在存疑的情况下，应该按照有利于相对人的原则，认定水分指标为一般辅助指标，《农药管理条例实施办法》第三十八条第一款第（三）项规定要求二项以上一般辅助指标不合格，现在当事人经营的1.8%阿维菌素乳油只有一项一般辅助指标不合格，所以不能处罚。
三、笔者分析
笔者认为，上述两种观点均值得商榷，都没有按照正确的逻辑思路对当事人的行为进行分析，也没有对水分这个指标予以准确定性。
1、办理行政处罚案件的逻辑思路
执法机关对当事人的违法行为进行处罚，应当遵循违法性—有责性—法律适用的逻辑思路进行。首先应当对当事人的行为进行定性，然后考虑当事人是否应当承担责任，有没有应当减轻或从轻的情节和理由，再根据对违法行为的定性适用相应的处罚条款。
就本案来说，应当首先确定当事人经营水分不合格的1.8%阿维菌素乳油农药是否构成违法，如果违法行为成立，是否具有自由裁量的情形，最后确定是适用《农药管理条例》还是《农药管理条例实施办法》的相应罚则。
2、 《农药管理条例》和《农药管理条例实施办法》的关系
《农药管理条例》是国务院制定颁布施行的的行政法规，是《农药管理条例实施办法》的上位法。《农药管理条例实施办法》是农业部根据《农药管理条例》制定的部门规章，是下位法。
（1）人民法院处理法律适用冲突的原则
人民法院在处理行政案件适用法律规范问题时，主要依据最高人民法院的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号），该纪要对上位法与下位法产生冲突时的法律适用作了明确规定，可以作为农业行政执法人员在处理农业行政处罚案件时参考。该纪要规定：调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。对于具体行政行为依据下位法作出，并未援引和适用上位法的情况，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，会对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，就会依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。
（2）对《农药管理条例》第三十二条第一款第一项内容的理解
《农药管理条例》第三十二条第一款第一项规定“下列农药为劣质农药：（一）不符合农药产品质量标准的”，从文理解释可知，只要不符合农药产品质量标准，该农药就是劣质农药，即只要农药的某个指标与产品质量标准的指标不符，该项违法即告成立。
农药质量标准的指标有很多，就本案而言，1.8%阿维菌素乳油的“外观：应是稳定的均相液体，无可见的悬浮物和沉淀”、“配制阿维菌素乳油所用的原药应符合GB19336的要求”、“控制项目指标”等均是质量指标，如果外观不符合要求，同样是不符合产品质量标准，为劣质农药。本案涉案产品1.8%阿维菌素乳油水分指标不合格，我们首先应当判断该农药是劣质农药。
（3）对《农药管理条例实施办法》第三十八条的理解
首先，《农药管理条例实施办法》第三十八条应当是对经营假劣农药违法行为的裁量标准而不是定性标准，是对《农药管理条例》第四十三条的细化，并没有穷尽所有假劣情形；其次，该条并没有说一项一般辅助指标不合格的情形不予以处罚；再次，即如该条规定了一项一般辅助指标不合格就不予以处罚，农业执法人员也应当优先适用上位法《农药管理条例》第四十三条；第四，从法律解释角度看，该条第一款第（二）项“产品标准中乳液稳定性、悬浮率等重要辅助指标严重不合格的”的“等”属于列举还是概括并不明晰，如属于列举，则农药重要辅助指标就只有两项，即乳液稳定性和悬浮率，这显然不符合常理；如属于概括，则只要与乳液稳定性和悬浮率具有相等重要性的指标就是重要的辅助指标，但是，“相等重要性”需要农药专业人员来确定，普通执法人员并不具备该项能力。
3 、处罚建议
以本案为例，农业执法人员办理农药检测结果不符合农药产品质量标准的案件，建议按照下列步骤进行。
（1）确定不合格指标是否为产品质量标准涵盖 执法人员应当在GB19337-2003中查找水分指标，只要在标准中对该项指标有所要求，则无论其是主要指标还是辅助指标，均应首先判定该指标为产品质量标准内容，如不合格，应按照《农药管理条例》第三十二条第二款第一项判定为劣质农药。
（2）进一步确定不合格指标的性质 一是根据登记内容或者标签（说明书）标明的有效成分，确定不合格指标是否主含量；二是根据产品质量标准规定的内容确定不合格指标是重要的辅助指标还是一般辅助指标；三是产品质量标准未予明确规定而无法判定不合格辅助指标属性的，按照存疑有利于相对人原则，认定该不合格指标为一般辅助指标。
（3）正确进行裁量和适用罚则
主含量不合格的，按照《农药管理条例实施办法》第三十八条第一款第（一）、（二）、（三）项进行裁量和处罚。重要辅助指标不合格的，适用《农药管理条例实施办法》第三十八条第一款第（二）、（三）项进行裁量和处罚。一般辅助指标或者产品质量标准中没有明确属于重要指标还是一般指标的，有二项不合格，适用《农药管理条例实施办法》第三十八条第一款第（三）进行裁量和处罚。只有一项不合格，不再适用《农药管理条例实施办法》第三十八条，而应当适用《农药管理条例》第四十三条“生产、经营假农药、劣质农药的，…没收假农药、劣质农药和违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得的，并处10万元以下的罚款；情节严重的，由农业行政主管部门吊销农药登记证或者农药临时登记证，由工业产品许可管理部门吊销农药生产许可证或者农药生产批准文件”进行裁量和处罚，但是，按照“举重明轻”的当然解释方法，对当事人的行政处罚应当在《农药管理条例实施办法》第三十八条第一款第（三）项规定的“没收劣质农药和违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，并处3万元以下罚款”幅度以下进行裁量。
综上所述，本案当事人经营水分指标不合格1.8%阿维菌素乳油农药的行为，应当依据《农药管理条例》第三十二条第一款第（一）项认定构成经营劣质农药的违法行为。由于该农药质量标准中并未对水分指标是否为重要的辅助指标予以明确，按照存疑有利于当事人原则，该水分指标为一般辅助指标，对当事人的处罚应当适用《农药管理条例》第四十三条的规定予以处罚，但不得超过“没收劣质农药和违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，并处3万元以下罚款”的幅度。