旧文新读 | 贾康：保障性住房建设方面的一些基本认识
（本文系根据贾康先生在保障房政策国际研讨会上的发言整理，发表于财政部财政科学研究所《研究简报》2012年第49期。）
我国保障房建设的重要意义，应该讲已经被广泛认知，并且还在进一步显现。我们改革开放之后，在终于实现了温饱和局部的小康之后，现在要迈向全面小康，必须解决所有社会成员“住有所居”这样一个重大问题。那么国际经验和中国的实践都已经表明，这种“住有所居”的解决需要“双轨统筹”。我认为，我们这一次的“房地产调控新政”仍然在延续之中，它真正的进步首先就在于已经看得清楚这样一个“双轨统筹”框架：即“保障轨”和“市场轨”，必须在一个“顶层规划”之下并行。温家宝总理在和网民互动的时候说过一个比较生动的话语，就是“保障房的事情总理管，商品房的事情总经理管”，这是一个很直观的对于这种“双轨统筹”的表述。双轨的上面，要把我们各个国土开发具体区域的覆盖所有功能要素的“顶层规划”设计好——当然这事要政府牵头来做。再往下，这“两轨”上面不同的事项政府有不同的要领。在“保障轨”上，如果我们在“顶层规划”之下正确把握要领，把它的有效、基本供给做到位了，那么，低收入阶层、收入夹心层都可以“住有所居”了，“市场轨”上，商品房、产权房的房价问题，就没有太大的杀伤力了。所以，我们现在各个方面很多注意力集中在房价上面，似乎房价问题代表了房地产调控新政的一切，是有认识上的偏差的。
“房地产调控新政”绝不仅仅只解决一个商品房房价问题，然而，现在要顺应社会心态，政府必须不断地报出房价的动态，和各界一起互动讨论房价问题。但我们做理性的探讨，一定要把眼光放得开阔：要在“双轨统筹”的这样一个视野之内，以“调控新政”已经实现的进步为基础，来把握好我们往前走还要怎么样进一步地作动态改进。
我观察到，这几年决策层以极大的决心三令五申、作为硬任务布置落实：要在若干年内，建成3600万套左右的保障房。这实际上作为在十八大前后我们决策高层在改善民生方面的一个重点，是紧抓不放的事项。财政当然也要给予特别有力的支持，同时大家也意识到必须千方百计调动各方面的民间资金跟进。在具体的进展方面已经有数据，在此不重复。我觉得在已有的这样一些探索和发展的基础之上，至少有几个问题可以更清晰化地表述出来，下面是我作为研究者试图提炼的表述：
第一，我们的保障房的供给，要从最低端的棚户区改造开始，进而提供出在定义上和实际形态上都很好把握的廉租房和公租房，来给我们的低收入阶层和收入“夹心层”的“住有所居”托底。于是，“经济适用房”这个概念应该尽可能地淡化，一些地方政府愿意用它也可以，但是必须明确它应该是有限产权，而不能像过去北京的天通苑、回龙观那样的完全产权。这是一个已经可以看得很清楚的问题，只有规定为有限产权，才能封杀套利空间，才能防止把宝贵的公共资源误配置。而且我个人认为，在今后一般不要再搞什么“限价商品房”，实际上这种“限价房”带来的是什么呢？是设租、寻租，是谁有实力、谁有本事、谁有关系，可首先把这种看起来限了价，而实际上产权以后流通、溢价的好处又可以轻易地实现的目标物拿到手。在现实生活里边谁能够拿到这样的宝贵资源呢？那只能是拼关系，拼一些和种种设租、寻租相关的扭曲能力。这方面我认为已经到了应该清晰地提炼出这样一些界限和概念的时候了。
第二，在保障房的规划上面，我们应该按照一个土语的说法：“花插”着设计、“花插”着建，避免出现大片、连片的低端住房。也就是说，叫做廉租房也好，公租房也好，虽然说不能硬把它跟高端别墅拼在一起，组合在一个小区里，但至少要考虑廉租房、公租房和一般商品住宅之间，应能相对合理地形成中国式的群落关系。这样可以避免以后很多的社会问题。在其他发展中国家的实践中，大片低端住房就往往成了贫民区、贫民窟的代名词，中国一定要努力防止。所以，这个“顶层规划”的高水准一定要包括处理好这样的问题。还有，就是它相关的交通条件和其他的服务设施——商业网点、医院、学校等等要一并考虑，它的土地供应要纳入规划、配好政策。往往一个小区并不一定说这就是一个保障房小区，既然是“花插”着建，它可能有一般商品住宅，也可能有保障房概念下的廉租房和公租房。政策上配齐了以后，照样可以通过地价竞争的手段引入开发商。另外，像北京已经出现的海淀苏家坨这样的不良案例应该避免：花那么多的公共资源，建了成片的廉租房，但交通不配套，生活网点、其他方方面面的设施不配套，实际上建成以后也没有多少人可以去住。这样的失误，今后应该及时总结经验加以避免。
第三，我认为在具体图纸设计上，还有很多经验值得总结。比如说，大家已经认识到，保障房应该是偏向于小户型，要有相关的一定限制。各个地方什么叫小户型？当然可以有一定的差别，但不能差得太离谱。再有呢，有一个“厕所机制”的道理，我觉得可以正面地讨论。茅于轼老师曾经提出：廉租房的设计应该是每个单元之内没有自己的专用卫生间，而用公共厕所。这个想法在经济学家的角度来说是完全有道理的，它的好处就是在退出机制方面可以低成本：住进去的人，他不是一辈子就是低收入，收入上升以后，他有能力享受更好的条件以后，因为容忍不了这样的低端水平，他就会自动地撤出去。这也天然地防止了把廉租房建成一种变相的更高水平的住房，而带来一些案例表现出的扭曲。但是，这样的一个看法，我知道，在网上被骂了个狗血淋头，而且，在我现在观察到的所有地方政府的实践中间，没有人敢实践这样一个经济学家的建议。那么，实际的办法，你就必须承认，在中国的国情制约之下，在政治家和民众互动的过程中，还得把这个设计界限往上抬，但要找到一个合理的设计状态。所以，这个第三点，在设计图纸上看起来是技术性的问题，实际上它与以后的政府管理成本是密切相关的。怎么样合理把握？我们还得鼓励各个地方进一步做探索。
第四，我认为，公租房应该设计一个和产权房的转换机制，至少在很多地方值得试验。比如说，我作为一个年轻白领——收入“夹心层”，住进了公租房，好处就是没有房主来动不动威胁我提高房租，我可以非常安稳地住进来，一住三年、五年，甚至更长时间。我在里面装修了，在里面结婚、生孩子、过日子，挺滋润的。到了五年，按照合同期，可能要重新认定一下我的资格，这时候可能我的收入也上来了，住得也很满意。有没有可能建立一种机制，在一开始签合同的时候，就规定，在三年、五年或八年的时点上，你有一次选择权：在收入提高的情况下，可以再出一笔钱，把这个公租房转换为产权房。入住者不用再考虑换房后再怎么装修，再怎么适应其它的生活配套设施等等。我觉得这个机制也是应该认真考虑的，正合乎所谓在低端供给方面的“租售并举”。我不赞成原来的那些“限价房”、“两限房”的“售”，但我主张积极探索这种很规范的、也封杀了设租、寻租和套利空间的公租房向产权房转换机制的“售”。
第五，我认为，在退出机制的探索和完善方面，我们还有大量的工作要做。在北京我们曾经看到本地的报纸上一大版一大版地登出所谓拟入保障房者的“公示”，我认为这是走形式的办法，不能说毫无意义，一般情况下起不了多少作用。我们在都市区域居住的人，不说上下楼，就是同一个楼层，一般来说，也不知道对方是什么样的职业，是什么样的收入。你公示了以后能起多大作用呢？真正的退出机制以后也有类似的情况。有什么样的信息渠道能够使管理部门及时知道他的收入水平高到了他应该退出？这些事情，这个信息系统的建设、相关的管理，一定在成本上是相当高的，但这是政府必须牵头做好的。怎么做？这是我们今后进一步要努力去探索，把它动态优化的任务。
第六，在保障房建设上的BT、BOT、政府按揭、拼盘投资等等机制，也包括不是不可以设想在中国情况下探索REITS（房地产信托投资基金）等这些机制，它们显然带有一些复杂和精细化的管理上的要领，我们还要对之进一步琢磨，但发展方向上，应该明确地鼓励PPP（Public Private Partnerships）就是“公私合作伙伴关系”概念之下，新的融资和管理模式之下，探索和发展这种种新的机制，调动制度创新、机制创新的潜力，调动民间资本和社会资金跟进的积极性。
第七，廉租房、公租房还有其他我们称为保障房的具体形态，在使用中的物业管理，可能也会有它特定的一些问题，它毕竟区别于其他的一般商品住宅和高端商品住宅。保障房物业管理这方面的经验，我们要及时总结，争取在以后的发展过程中间还会有不断的变化的情况下，有意识地去做些带点前瞻性的工作，来争取把我们以后的运行走得平稳、顺畅一些。
最后第八点，大家已讨论了若干年的政府到底是“补砖头”还是“补人头”的这个选择问题。其实居前的一个基本判断很重要，就是：在某个政府辖区之内，空置房的资源如何？如果总体来说，有为数比较可观的空置房，政府就应该努力把空置房引导为出租房，同时把“补砖头”转为“补人头”。在中国很多的二线城市、三线城市或者中小城市，这种潜力实际上是非常明显的，我们已经观察到地方政府不少的案例；也做了一些调研，认为在某些地方没有必要再大规模地建设新的保障房。只要政府明确地把这种需要提供政策支持的保障对象锁定之后，利用现在空置房进入租房市场的潜力，可以促成保障对象签订租房合同，再用国库直接支付的形式，把应该给予的租房补贴打到房主的手上。租房人非常有保障地住入这种已经存在的现成的房子里面，同时呢，他只要交政府政策规定他必须交的很低的租金，其他的部分他自己并不过手，这个钱是在国库集中支付的情况下（实际上也是一种政府采购的情况下），由国库直接打到了房主的账上。这样一来，非常稳定、相对低成本地保障到位，补人头而节约了土地和节省了大规模新建费用，而且不会出现其他的偏差（比如，如果你把钱简单地给了保障对象，实话实说他有可能拿去喝酒，甚至拿去赌博）。这些管理上的经验，我们应该进一步总结。
总之，应争取把我们的一些有效供给的潜力进一步地调动出来，把我们的管理成本进一步降低，把保障房供给这个关系基本民生改善的事情在中国做好。
贾 康 介 绍
第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。