【资讯】综合管廊建设现状及其节能环境效益研究
作者：中债资信绿色债券研究团队
摘要
地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，其本质在于集约高效地利用地下空间，从而提高城市承载能力及城镇化质量。综合管廊相比传统的管线敷设方式，能有效解决城市“马路拉链”、“空中管线蜘蛛网”等问题，具有显著的社会及环境效益。
综合管廊在国际上已经有较为成功的应用。国内在实际需求与政策支持的双重推动下，加快了建设综合管廊的步伐。截至2016年底，我国已经分两批将25座城市列为综合管廊建设的国家级试点，得到了中央财政的专项资金补助。试点城市的努力已取得一定进展：截至2017年4月底，国内陆下综合管廊试点项目已开工建设687公里，建成廊体260公里，完成投资400多亿元。但同时，综合管廊的推进也面临着一系列问题，如资金缺口较大、利益协调困难、收费机制不明确等。
综合管廊项目资金需求量大，投资回报期长，有着迫切的融资需求。国家发改委为此发布了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，以加大债券融资支持城市地下综合管廊建设的力度。同时，鉴于综合管廊具有的社会及环境效益，中国金融学会绿色金融专业委员会编制的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》中，将综合管廊项目列入绿色债券所支持的项目清单。绿色债券发行前后，通常需要对项目的生态环境效益进行评估，以更好地满足绿色偏好投资人的鉴别需求，但目前市场上针对综合管廊项目尚无对应的研究成果。
基于综合管廊的建设与运营目标，中债资信拟建立一种评估方法，全面而科学地评价综合管廊项目建设运营在环境绩效方面的表现。由于我国综合管廊建设仍处于探索及发展之中，我们将会随着实际情况而在后续研究中持续完善评估方法。
当前，我国正处在城镇化快速发展时期，但由于地下基础设施建设相对滞后，管线敷设过程中经常出现路面反复开挖、管道事故频发的局面，给城镇居民的生产生活带来了较大的不便。原有的管道敷设方式，已不足以满足现代城镇对地下公共管线集约式发展、智慧化管理的要求。在这种背景下，综合管廊作为一种现代化管道建设理念，开始越来越多地受到城市规划者的青睐。自2014年以来，我国地下管廊建设受到政策的大力支持与推广，两批国家级试点的设立得到了中央财政层面的支持，由此加快了建设综合管廊的步伐。
建设地下综合管廊能够有效解决城市“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等管线粗放式、野蛮式建设带来的种种弊端，统筹各类市政管线的规划、建设与管理。鉴于综合管廊具有的社会及环境效益，中国金融学会绿色金融专业委员会编制的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》中，将综合管廊项目列入绿色债券所支持的项目清单。中债资信拟在理清概念及发展脉络、总结国内外综合管廊建设现状的基础上，构建能评估其节能环境效益的方法，满足相应债券投资者对此类项目的鉴别需求。
一、定义及分类
地下综合管廊，又名“共同沟”，是指建于城市地下，用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施，这些管线包括电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线。具体来说，地下综合管廊又可以分为三类，如下表所示。
相比于过去的城镇化发展方式，综合管廊的建设，能有效解决城市路面反复开挖的问题，并集约利用地下空间，美化城市环境，提高新型城镇化的质量。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确提出，我国的城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。在此背景下，预计我国城市地下综合管廊在今后拥有较大的发展空间。
二、综合管廊国内外建设理念及现状
综合管廊是城市地下管线建设发展到一定阶段后的产物，考虑到相较于欧美等发达国家，我国城镇化发展较晚，综合管廊的建设也起步不久，而上述地区在综合管廊建设中经过若干年的发展，已经积累了相当多的宝贵经验，值得国内在推进相关建设时借鉴和参考。
1、国外综合管廊建设理念与实践
法国于1832年发生了霍乱，当时研究发现城市公共卫生系统建设对于抑制流行病的发生与传播至关重要，于是巴黎市于次年着手规划市区下水道系统网络，并在管道中收容自来水、电信电缆、压缩空气管及交通信号电缆等五种管线，成为历史上最早规划建设的综合管廊形式。近代以来，巴黎市逐步推动综合管廊规划建设，在19世纪60年代末，为配合巴黎市副中心的开发，规划了完整的综合管廊系统，收容自来水、电力、电信、冷热水管及集尘配管等，并且为适应现代城市管线的种类多和敷设要求高等特点，而把综合管廊的断面修改成了矩形形式。迄今为止，巴黎市区及郊区的综合管廊总长已达2,100公里，同时已制定在所有有条件的大城市中建设综合管廊的长远规划。
英国于1861年就在伦敦市区兴建综合管廊，其采用12米×7.6米的半圆形断面，入廊的管道除自来水管、污水管、煤气管、电力管及电信管外，还敷设了连接用户的供给管线。发展迄今，伦敦市区建设综合管廊已超过22条，其兴建的综合管廊建设经费完全由政府筹措，属伦敦市政府所有，完成后再由市政府出租给管线单位使用。
日本政府于1963年制定了《关于建设共同沟的特别措施法》，规定交通道路管理部门在交通流量大、车辆拥堵或预计将来会产生拥堵的主要干线道路地下，建设可以同时容纳多种市政公益事业设施的共同沟，从法律层面给予保障。目前，日本在东京、大阪、名古屋、横滨、福冈等近80个城市已经修建了总长度达2,057多公里的地下综合管廊，为日本城市的现代化科学化建设发展发挥了重要作用。
美国自二十世纪六十年代起，即开始了综合管廊的研究，研究结果认为，从技术、管理、城市发展及社会成本上看，建设综合管廊都是可行且必要的。美国国内具有代表性的综合管廊，如阿拉斯加地区的Fairbanks和Nome建设的综合管廊系统，可以防止自来水和污水受到冰冻。其中，Faizhanks管廊系统设有六个廊区，Nome管廊系统将整个城市市区的供水和污水系统纳入综合管廊，沟体长约4公里。
2、国内综合管廊政策梳理、建设进展及面临问题
综合管廊是一种投资数额巨大、社会影响较为深远的市政公共基础设施，其在国内更多地是依靠顶层设计与政策推动。因此，有必要对国内有关综合管廊建设的政策进行梳理，理清其来龙去脉，结合当前的建设现状，分析已取得的进展及面临的问题，以此更好地推进其建设工作。
（1）政策梳理
近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。为切实加强城市地下管线建设管理，国务院办公厅于2014年6月发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，就地下管线管理总体要求、规划统筹、建设统筹、改造维护、管线普查等方面，对国内陆下管线的建设管理做了总体部署。
2014年12月，财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，明确了开展中央财政支持地下管廊试点工作的工作安排。试点城市得到中央财政的专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。试点城市的申报由省级财政、住建部门联合申报，并采用竞争性评审方式进行选择。要求试点城市管廊建设统筹考虑新区建设和旧城区改造，建设里程达到规划开发、改造片区道路的一定比例，至少3类管线入廊。
为加大债券融资方式对七大类重大投资工程包、六大流域消费工程的支持力度，拉动重点领域投资和消费需求增长，发改委于2015年3月制定并发布《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励各类企业发行专项债券，募集资金用于城市综合管廊建设。在偿债保障措施较为完善的基础上，企业申请发行城市地下综合管廊建设专项债券，可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件，如城投类企业不受发债指标限制等。
2015年6月，财政部、住建部联合发布《关于印发城市管网专项资金管理暂行办法的通知》，明确规定中央财政预算安排专项资金的用途，即用于支持城镇污水处理设施配套管网及污水泵站建设、海绵城市建设试点、地下综合管廊建设试点、城市生态空间建设其它需要支持的事项，实现专款专用、专项管理，以提高财政资金的使用效益。
2015年8月，国务院办公厅发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，明确我国建设综合管廊的总体目标是：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。为完成此目标，需要在严格管理上做到：（1）明确入廊要求：已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊；（2）实行有偿使用：入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费；（3）提高管理水平：地下综合管廊本体及附属设施管理由地下综合管廊建设运营单位负责，入廊管线的设施维护及日常管理由各管线单位负责。
综合管廊的回报机制关系到其建设运营能否顺利进行。为形成合理收费机制，调动社会资本投入积极性，促进城市地下综合管廊建设发展，发改委、住建部于2015年11月发布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》。文件中指出，城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费；入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付；日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。
2017年5月，住建部、发改委联合发布《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》，对“十二五”期间我国地下管线长度的变化进行了统计（如下表所示），并指出了接下来的“十三五”期间，我国建设综合管廊的具体任务目标。
“十三五”期间，我国设市城市新区新建道路综合管廊建设率到2020年力争达到30%，设市城市道路综合管廊综合配建率到2020年力争达到2%。具体建设任务上，结合道路建设与改造、新区建设、旧城更新、河道治理、轨道交通、地下空间开发等，建设干线、支线地下综合管廊8,000公里以上。
我国关于地下综合管廊建设的国家层面部分政策如下表所示。
（2）建设现状
实际需求与政策推动加快了我国综合管廊建设的步伐，截至2016年底，我国已经分两批将25座城市列为综合管廊建设的国家级试点，其中涉及12个省会城市、12个地级市及1个县级市。国家级试点已开展了一系列带有示范性及探索性的建设运营活动，具体如表4所示。
以上国家级建设试点城市得到了中央财政的专项资金补助，有力支持了区域综合管廊建设的发展。除国家级试点外，各省也结合当地实际情况设立了省级综合管廊建设试点。如2016年，四川省选出了成都、自贡、绵阳、乐山、南充5个地级市，以及金堂县、宜宾县、雅安雨城区等10个县级市（区、县）作为其省级地下综合管廊试点城市，目标在2020年底，在以上地级市及县级市分别建成50公里、10公里以上的地下综合管廊。
根据实施方案，综合管廊国家级试点在期内计划建设综合管廊1,090公里。截至2017年4月底，国内陆下综合管廊试点项目已开工建设687公里，建成廊体260公里，完成投资400多亿元（统计数据来源于2017年4月27日至28日，财政部、住建部、水利部在四川省成都市组织召开的中央财政支持地下综合管廊、海绵城市建设试点工作现场会），试点工作经过努力已取得了显著成效。
（3）面临问题
我国地下综合管廊的建设，在提倡新型城镇化的大背景下有较大的发展空间，但在实际建设运营过程中，也面临着以下问题：
1）建设成本高昂，资金缺口较大
综合管廊的造价与建设地地质条件、入廊管线种类、管廊设计舱数及截面尺寸等因素有关，总体建设成本相比管线直埋昂贵不少，其中，国内已经建成投运的部分综合管廊的造价如下表所示。综合管廊作为一种成本高昂的公共基础设施，如果其建设费用完全或主要由政府承担，会形成较大的财政压力和负担，从长远来看，不利于国内综合管廊的推广与应用。
2）利益协调难度大，对规划水平要求高
地下综合管廊的规划建设是一项综合性系统工程，涉及到社会各方面的发展利益。在城市市政管线的入廊问题上，电力、燃气、自来水、污水厂等相关企业从自身利益出发，会优先考虑成本及效益情况，在无法律法规约束的背景下一般不会主动考虑短期经济性较差的综合管廊。此外，在地下综合管廊的后期运营管理上，如果没有成熟可靠的机制来做保障，仅依靠管廊运营管理方，往往难以协调各方利益，容易造成已经入廊管线维护或扩容间的矛盾及混乱，反过来又对新管线的入廊推广造成不利影响。
除利益协调问题外，综合管廊对城市规划也提出了更高的要求。因为地下管廊建设成本昂贵，建成后其使用年限一般在100年左右，时间跨度大，社会影响范围深远，需要将综合管廊的建设专项规划纳入城市总体规划、长期规划中。考虑到我国尚处于城镇化发展的阶段，新区建设及老区改造的任务繁重，地下管线与城区、道路等基础设施的统一规划，成为下一阶段规划部门面临的难题。
3）使用收费机制尚不明确
综合管廊是一种准经营性物品，可对使用者收取一定的经营费用，但我国多数城市尚未明确建立管廊收费机制，待后期集中建设的管廊进入大规模运营使用期时，该问题还会得到凸显。此外，随着使用年限的增长，管廊的维护管理费用也将随之不断增加，如果没有明确收费机制的支撑，也将影响到综合管廊后期的持续运营。
三、综合管廊环境效益评估思路
根据中国金融学会绿色金融专业委员会编制的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》，二级目录“1.4 具有节能效益的城乡基础设施建设”中明确，城市地下综合管廊项目属于绿色债券支持项目的类型，其参照文件为《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》。
地下综合管廊工程的建设遵循“规划先行，适度超前、因地制宜、统筹兼顾”的原则，其一旦建成投入运营，能够集成容纳多条市政管道，且维护人员可以直接进入管廊进行日常的管线维修保养工作，从而避免各种施工机械在市政管线敷设、维护过程中反复开挖路面造成的能源动力损耗，降低温室气体及有害污染物排放，具有一定的节能环境效益。
但需要注意的是，综合管廊的节能效益受管道类型、敷设工艺、地质条件等多种因素影响较大，难以具体量化评估。考虑到其节能效益的发挥依赖于其正常发挥市政管道容纳、维护的作用，其绿色属性及环境效益主要体现以下方面：
（1）更全面适宜的规范水平：城市管廊工程规划应与城市总体规划、地下管线综合规划、控制性详细规划、地下空间规划、道路规划等保持衔接，并考虑长远发展需要。
（2）更科学合理的设计水平：其总体设计、管线专项设计、附属设施设计及结构设计能够满足相应规范标准，最大程度地满足管廊的使用要求。
（3）更有效严格的运营维护：通过建立明确的维护制度及收费机制，保障管廊的日常经营维护，提高市政管线入廊率，更大程度发挥管廊的节能及社会效益。
中债资信拟从以上几个方面，对综合管廊项目进行环境效益方面的评价。
1、制定依据
城市地下综合管廊项目属于重大市政公共基础设施，政府对此类项目设计和运营的监管十分重视。因此，须保证综合管廊建设达到国家相关标准规范的要求，在制定综合管廊项目环境效益评估方法过程中，也参考或引用了这些标准规范，具体如下表所示。其中，主要的参考依据为《城市综合管廊工程技术规范（GB50838-2015）》（以下简称为《规范》。）
2、评估思路
综合管廊环境效益的大小，一方面要看项目的规划设计与有关规范标准的契合程度，另一方面要看项目的运行管理是否能保障其顺利发挥功效。项目工程设计与运行管理是既相互联系又具有相对独立性的两个方面。对二者分别评价并根据权重进行综合评定，更有助于全面判定项目的环境绩效情况。因此，对综合管廊项目环境绩效的评价，总体上拟从规划设计水平及运营管理水平两个大的方面展开。
规划设计方面，国内关于综合管廊建设开发的主要技术指南是《规范》，《规范》从基本规定、规划、总体设计、管线设计、附属设施设计、结构设计、施工及验收、维护管理等各个方面，对综合管廊工程项目做了全方位技术性说明，也为对项目的具体评估提供了依据。中债资信拟从《规范》各章节中选取规划、总体设计、管线设计、附属设施设计4个因素作为评估指标，基本能够覆盖综合管廊项目规划设计中较为重要的方面。具体依据及逻辑见于下表。
运行管理方面，除《规范》提供了相关的部分参考依据外，财政部、住建部发布的《地下综合管廊试点绩效评价指标体系》（以下简称《体系》）也为评估管廊项目在实际运营水平提供了参考。《体系》从资金使用和管理、政府和社会资本合作、运营维护费用保障机制、入廊收费制度、产出数量、项目效益、技术路线7个方面，对综合管廊国家级试点运用财政专项资金的成果与产出进行考核，中债资信拟从《规范》各章节及《体系》中选取若干因素，具体包括维护管理、运营保障机制、入廊率、资料存管4个因素作为评估指标。具体依据及逻辑见于下表。
3、中债资信评估思路未来的改进方向
以上评估思路尚不够完善，中债资信拟从以下几个方面考虑改进：（1）评估指标的选取是否全面，能够整体地反映综合管廊项目的设计与运营水平；（2）评估指标的选取是否科学合理，以及具体评估时是否具备可操作性；（3）综合管廊项目在国内尚处于动态发展的过程中，对其环境绩效的评估也因随着可能出现的变化而做出调整。
四、总结
随着我国新型城镇化的发展深入，传统的各自为政式地下管线敷设方式已不能满足城市地下空间集约利用、智慧管理的要求。在这种背景下，地下综合管廊在国内日益受到城市规划者的青睐，预计未来仍然有较大的发展空间。它可以集成容纳多条市政管道，且维护人员可以直接进入管廊进行日常的管线维修保养工作，有效克服因新建、维修地下管道而反复开挖路面带来的各种问题，具有综合的社会效益、经济效益及环境效益，在国外已具备较多的发展与实践经验。综合管廊属重大市政基础设施，其在国内的发展更多地依赖顶层设计与政策推动。在一系列专项政策支持下，国内先后设立了两批得到中央财政支持的综合管廊建设试点，其努力已取得显著的进展。但同时也需要注意到，我国城市地下综合管廊的建设发展也面临着一系列挑战与风险，例如，倘若城市总体规划与管廊规划出现较大偏差，就有可能面临地下管廊建成后，管线入廊率低下，造成管廊闲置、投资浪费的损失。
合理开发建设综合管廊，集约利用地下空间，能取得显著的节能环境效益，国内《绿色债券支持项目目录（2015年版）》因此将其列入支持项目清单；针对综合管廊项目，由于其节能效益难以具体量化评估，同时其节能效益的发挥依赖于其正常发挥市政管道容纳、维护的作用，因此我们将重点考量管廊项目在规划设计水平、运营管理水平两方面的表现。此外，城市地下综合管廊在我国尚处于动态发展的过程，我们将结合实际发展阶段对其环境效益的评价作出适应性调整，以更好地提升评估过程的科学性与实用性。
参考文献
1、于晨龙,张作慧. 国内外城市地下综合管廊的发展历程及现状[J]. 建设科技,2015,(17):49-51
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statement
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