金书秦等｜欧盟有机肥产品标准、管理机制及其启示
使用有机肥是消纳畜禽粪便、减少化肥投入、改良土壤结构的多赢举措。然而, 当前我国有机肥市场一定程度上存在“叫好不叫座”的现象, 无论是农户还是消费者, 对有机肥都普遍持欢迎态度, 但是由于缺乏科学标准和有力的监管, 市场上各种“有机肥”鱼龙混杂, 严重损害农民和消费者信心, 最终导致“劣币驱逐良币”, 真正好的有机肥也得不到市场认可。有鉴于此, 我国管理部门和科研团体也在积极探索通过制定标准, 规范有机肥生产和使用, 2020年11月全国农业技术推广服务中心发布了《肥料合理使用准则 有机肥料(征求意见稿)》。欧盟国家从保护地下水、减少温室气体排放等方面考虑, 一直强调通过使用有机肥实现种养结合。2019年7月, 为了进一步规范肥料使用, 欧盟颁布了第2019/1009号肥料法规(以下简称2019法规), 取代此前2003年出台的肥料法规。本文将在梳理我国有机肥市场现状和问题的基础上, 系统介绍欧盟关于有机肥标准及其市场管理情况, 并归纳其对我国有机肥生产、监管及未来农业面源污染治理的启示。
1、我国有机肥产品现状和
存在的主要问题
我国是农业大国, 在连续几千年的农耕文明中, 人们已经充分认识并受益于保持土壤肥力、改善生态环境的重要性, 对于有机肥的施用也有着足够的经验。种养结合是中国传统农业的精髓, 在新中国建立后, 作物的主要养分来源仍然是农家肥, 在此之后, 有机养分投入量逐渐下降, 到20世纪80年代末占总养分投入量的47.1%, 到2003年仅占1/4。有机肥投入比例的直线下降主要是由化肥的兴起导致的, 为了在有限的耕地上提高粮食产量, 见效更快的化肥成了农户的首选。然而, 随着农户层面种养分离的发生, 种植者缺少粪肥的来源, 养殖者缺少足够的耕地以消纳畜禽粪便。在宏观上, 随着农业种植面积以及对于作物产量需求的不断加大, 对于化肥的使用也在不断加大, 从《中国统计年鉴》中可以看出, 我国化肥使用量从新中国成立初期的7.8万t增长到2019年的5403万t (最高为2015年的6022.6万t), 1978—1984年间, 仅化肥投入对中国农业增长的贡献就占32.2%; 进入21世纪以来, 化肥对农业增长的贡献在逐步减弱, 而造成的环境影响却日益凸显。
推进农业绿色发展, 亟需在行动和理念上回归“种养结合”, 区别于传统的农户家庭内部的“既种又养”, 现代化的种养结合更多在超越农户的层面发生, 生产和使用商品有机肥是重构种养关系的重要途径。有机肥替代化肥也成为减少化学投入、推进农业绿色发展的重要手段。我国有机肥资源丰富, 具有一定产业发展基础。牛新胜等通过文献分析的方法研究发现, 我国目前有机肥年产实物量约为57亿t, 能提供氮磷钾(N+P2O5+K2O)总养分约7300万t。但是由于缺乏精细的标准和与之相对应的市场监管, 使得有机肥市场鱼龙混杂, 甚至产生“劣币驱逐良币”的挤出效应。一是有机肥的原料种类多, 获取渠道繁杂, 原料本身质量参差不齐, 有机肥原料的氮磷钾含量介于1%~10%, 有机质含量介于15%~65%, 存在抗生素、重金属富集的风险; 此外用单一原料很难生产出符合标准的产品, 必须用多种原料科学复配, 产品才能合格。二是有机肥生产技术的核心环节有待突破, 例如除臭、去湿等, 降低了使用者的便利性和舒适性。三是有机肥的生产标准不完善, 现有标准指标不全、覆盖度不广, 导致监管不严, 农民受到假的或者品质不过关的有机肥坑害后, 会对施用有机肥产生负面印象, 从而减少有机肥的施用。四是企业自身持续发展能力较弱, 大量有机肥企业依靠政府扶持建立, 自主盈利能力较差。五是农户施用有机肥的意愿较低, 我国有机肥施用的机械化程度不高, 主要依靠人工施肥, 而人工费又在某种程度上增加了成本, 有研究表明非种植业收入比例越高的农户, 越不愿意费时费力地施用有机肥, 不仅如此, 运输过程中还会存在一些不可控的问题, 如鲜粪在运输时存在疫病传播和环境污染的风险, 相较之下, 农户会更偏向使用化肥。
我国目前实施的有机肥标准是原农业部于2012年颁布的《有机肥料(NY 525—2012)》行业标准, 对商品有机肥外观、有机质质量分数等主要方面提出了质量要求、检验方法及规则。从有机质含量标准来看, 我国要求有机肥中的有机质质量分数不低于 45%(干燥基), 欧盟则是大于等于20%; 从养分的标准来看, 我国只对总养分有要求, 即总养分大于等于5%(烘干基), 而在欧盟2019法规中, 根据有机肥类别的不同, 其养分标准也不一样; 从重金属限量指标来看, 我国对Cu、Zn、Ni、C2H5N3O2没有具体的要求, 相较于欧盟的标准, 我国对于Pb、As的要求更加严格, 欧盟的重金属限量指标根据有机肥类别而有所差异; 从产品包装的角度上看, 我国的包装袋上需要注明产品名称、商标、有机质含量、总养分含量、净含量、标准号、登记证号、企业名称、厂址, 其余按GB18382—2016执行。
2、欧盟关于有机肥的产品标准
在2019法规中, 有机肥被分为(非矿物)有机肥和矿物有机肥, 从形态上又分别包含固态和液态两种。欧盟对有机肥的产品要求主要包括两个方面: 一是对必要成分的要求; 二是对有害成分的严格限制。
2.1
非矿物有机肥
非矿物有机肥原料来源于动物组织、动物排泄物(粪便)、人类排泄物, 以及植物组织(如堆肥和作物残余物)。因为有机肥料来源于自然, 所以可为植物提供缓释、持续的营养, 有利于作物产量的提高以及环境的保护。
首先是养分标准。包含氮(N)、磷(P2O5)、钾(K2O)中的任何一种或多种, 如果只包含其中一种, 则应满足表2标准, 如果是包含2种以上养分, 则应满足表3标准。此外, 对于固态有机肥而言, 有机碳含量不得低于15%; 对于液态有机肥而言, 有机碳含量不得低于5%。
其次是对于有害物质的严格限制, 每千克干物质中各类有害物质不能超过表4的限值。此外, 对病原体也有严格要求, 每25 g或25 mL有机肥料中沙门氏菌不超过5个, 每1 g或1 mL有机肥料中大肠杆菌或肠球菌科不超过5个。
2.2
有机矿物肥料
有机矿物肥料是指向有机肥料中添加部分矿物质, 从而使其以较少的体积提供高浓度的氮、磷和钾。因此, 有机矿物肥料的特征是有机物和矿物的混合物, 可以以多种氮、磷和钾的比例生产, 用以适合作物需求。有机矿物肥料可以包含泥炭、锂矾石和褐煤, 如果其中包含以硝酸铵(NH4NO3)形式的氮, 则其氮含量不得超过16%。
如果只包含一种养分, 则应满足表5标准, 如果是包含2种以上养分, 则应满足表6标准。固态有机矿物肥中有机碳含量不低于7.5%, 液态有机矿物肥中有机碳含量不低于3%。对于有害物质, 不能超过表7的限值, 对病原体的限制与非矿物有机肥相同。
2.3
肥料合格评定的控制措施
首先是可追溯的标识管理。2019肥料法规要求, 投放市场的产品须带有“EC fertiliser”的标识, 这种标识具有可追溯性, 以记录其肥料的来源。可追溯的标识必须贴在包装上或密封处(例如封条), 清晰易读且不可磨灭。只要肥料被供应到市场上, 这些记录就应可供成员国检查, 并且在制造商停止供应两年后还可以追溯。
其次是严格的合规检测。欧盟成员国可对标有“EC fertiliser”的肥料进行检测, 以证明其符合法规的规定。成员国可以收取不超过测试成本的费用, 如果首次测试是由满足条件的实验室进行, 并且所测试的肥料符合规定, 则制造商不得被要求重复进行测试或支付重复测试的费用。如果测试不符合规定则不得进入市场, 或者要求召回。
3、欧盟针对有机肥相关市场主体的管理
2019年的新法规对肥料生产销售环节中的各个经济体(生产商、进口商、分销商等)所应该承担的责任进行了细分。所有的市场主体都要向市场监督管理机构承诺: 为其提供有机肥的经营者或有机肥的购买者, 并且这些信息应在产品售出后5年内随时可以提供, 以确保肥料来源和去向的可追溯性。
3.1
肥料生产商的义务
肥料生产商指以其名义或商标生产、设计有机肥产品, 并销售该产品的任何自然人或法人。根据欧盟2019肥料法规, 生产商应履行9方面义务。
1）生产商应确保其设计和生产的有机肥料符合法规所列 的要求。
2）生产商在将有机肥产品投放市场之前, 应提供技术文件并执行法规要求的合格评定程序。如果通过该合格评定程序, 则应起草合格性声明, 并贴上EC fertiliser标识。
3）生产商应将技术文件和合格性声明保留5年, 并且应向其他经营者提供合格性声明的副本。
4）生产商应确保批量生产的有机肥料生产程序与法规要求一致。如果生产工艺或特性与法规中的通用规范有差别, 则应在合格性声明中充分体现。如其产品被认为存在风险时, 生产商应对市场上在售产品进行抽样测验, 并保留投诉记录, 如产品抽检不合格, 则应及时召回, 并应随时将此类消息通知分销商。
5）生产商应确保投放市场的有机肥产品的包装上带有类型编号、批号或其他有用的要素, 如果是提供散装的有机肥产品, 则应提供每个产品的随附文件。
6）生产商应在有机肥产品的包装上注明其名称、注册商标以及可与之联系的邮寄地址, 如果产品没有包装, 则在随附文件中标明这些信息。
7）生产商应确保其产品随时能提供法规中所要求的信息。如果以包装形式提供有机肥产品, 则该信息应显示在该包装上的标签上。如果包装太小而无法容纳所有信息, 则应在包装随附的传单中提供。如果是散装的产品, 则所有信息应以传单形式提供。
8）经证实产品不符合该法规的生产商, 应立即采取必要的纠正措施, 撤回或召回该产品。此外, 如果生产商发现或怀疑其投放市场的有机肥产品会对人类和动植物健康、安全或环境造成风险, 则应立即将其相关信息通知国家主管部门。
9）生产商应进一步根据主管部门的合理要求, 以书面或电子形式向其提供所有必要的信息和文件, 并根据该机构的要求与其合作, 采取有效措施消除其产品带来的风险。
3.2
肥料进口商的义务
当生产商不在本国, 进口商则应确保其生产商符合法规要求, 并在销售国内承担与上述生产商相同的责任。
3.3
肥料分销商的义务
分销商指供应链上除生产商和进口商外的任何自然人或法人。根据欧盟2019肥料法规, 应履行5方面义务。
1）分销商应确保其在市场上销售有机肥产品时所采取的销售手段都符合法规所列的要求。
2）分销商应在销售有机肥产品之前核实其随附文件, 如果该有机肥产品被认为存在风险时, 分销商必须等到该产品符合要求后才能进行销售。
3）分销商应确保在储存或运输欧盟有机肥产品的过程中, 不违反欧盟2019肥料法规中的其他规定。
4）经证实不符合该法规的有机肥产品, 分销商应立即采取必要的纠正措施, 撤回或召回该产品。此外, 如果分销商发现或怀疑其投放市场的有机肥产品会对人类和动植物健康、安全或环境造成风险, 则应立即将其相关信息通知国家主管部门。
5）经销商应进一步根据主管部门的合理要求, 以书面或电子形式向其提供所有必要的信息和文件, 并根据该机构的要求与其合作, 采取有效措施消除其产品带来的风险。
4、欧盟关于有机肥使用的管理
在欧盟, 有机肥的使用主要作为防止养殖污染一个手段, 甚至要防止过度使用, 因此其使用与耕作制度、化肥限量密切相关。
一是以国家指令形式限制化肥的使用控制。在欧洲一些发达国家中, 政府正在逐步淘汰对农药和化肥的补贴或税收优惠, 开始对合成农药和化肥征税并对有机肥料和生物农药给予优惠政策。早在1976年、1985年和1986年, 芬兰、瑞典和奥地利就分别开始征收氮肥税, 税率从化肥价格的10%到72%不等, 并在接下来时间里, 即使因为各个国家情况不同, 仍然有许多欧洲国家加入了化肥征税的趋势。在欧盟, 国家肥料控制政策是在硝酸盐指令(EC Nitrate Directive)(91/676/EEC)的框架内处理的, 此指令适用于所有成员国。硝酸盐指令重点包括6个方面:
1）识别受污染或有污染风险的水: 地表淡水, 尤其是用于或拟用于提取饮用水的地表淡水, 其含有或可能含有硝酸盐的浓度不能超过50 mg∙L−1。
2）指定“硝酸盐污染区”(NVZ): 因排入受污染的水源或有污染风险的水源, 从而造成硝酸盐污染的生态脆弱区域, 另外, 成员国还可以选择对整个领土采取措施。
3）制定由农民自愿执行的良好农业规范守则: 限制氮肥在土地上的施用时段, 以便将施用量限制在农作物所需氮肥量, 并防止营养物质流失到水中; 限制肥料施用条件(在陡坡地面, 冰冻或积雪的地面, 水道附近等), 以防止硝酸盐流失; 要求牲畜粪便的最小存储量; 轮作, 以防止硝酸盐在雨季流失。
4）制定行动计划, 由 NVZ内的农民强制实施: 包括上述农业规范守则; 根据欧洲的受气候影响的地区, 针对其制定计划。
5）肥料中氮的施用限制, 包括: 在行动计划涵盖的区域中, 该指令规定每年可施用的粪肥中氮的最高含量为170 kg∙hm−2。如成员国的要求, 并在科学上证明其不会导致更高的污染的前提下, 委员会可以通过实施决定, 或特殊对待。
6）国家监测报告, 要求成员国每4年报告一次, 其中包括: 地下水和地表水中的硝酸盐浓度, 地表水富营养化情况, 评估行动计划对水质和农业实践的影响, 修订NVZ和行动计划, 估计水质的未来趋势。
二是有机肥作为化肥的补充品使用。由于肥料可能导致环境污染, 因此欧盟有限制地使用非化学合成和溶解性差的肥料和土壤改良剂, 并且在非必要情况下, 尽量避免化肥的使用。一方面, 在耕作制度上进行轮作制, 适度安排固氮植物、绿肥植物和深根植物的种植; 另一方面, 对有机肥使用也有限制, 动物源的厩肥、堆肥和尿粪水需先堆肥腐熟再翻埋, 并且每公顷农用地每年投入的氮素不能超过170 kg。
有机肥作为化肥的补充品使用须满足4个条件:
1）对于栽培植物有特殊的营养需要或者特殊的土壤改良目的的时候, 如在轮作中的固氮植物、绿肥植物、深根植物、有机农业动物源经济肥(自产和外购)不能满足植物营养或不能保证满足植物营养需要时, 才可补充使用。
2）有机肥料的使用不会导致环境污染。
3）对混合、溶解、使用进行严格规定, 尽可能地把它们在植物可食部分的残留和对环境的影响限制在最小限度。
4）应对使用的有机肥料进行详细描述, 包括组成、溶解、使用的特殊说明、产品标识等。
5、对我国的启示
近年来我国大力推进农业绿色发展成效显著, 但仍需久久为功。一方面, 化肥施用量巨大, “十四五”时期还将深入推进化肥减量增效; 另一方面, 养殖粪便产生量巨大, 通过现代化技术将养殖粪便变废为宝可以有效促进种养结合, 解决禽畜粪便污染问题, 提高禽畜粪便资源化利用程度, 改善环境质量。欧盟有机肥的管理实践对我国有5方面启示。
一是开展“硝酸盐污染区”划定。建立全国性地表和地下水水质监测体系, 开展长期监测。建议由农业农村部牵头建立农户、区域和流域的养分平衡和管理措施的报告制度, 如: 记录化肥购买和施用量、有机肥产生和施用量、畜禽粪尿储藏容量等。基于地下水硝酸盐监测数据, 结合已有的水质和土壤地质信息等数据, 根据地下或地表水受硝酸盐污染的程度, 划定我国硝酸盐污染区和潜在风险区, 明确水体污染防治重点区域。针对重度污染区, 尽快开展硝酸盐污染治理试点。将“硝酸盐污染区划定和治理试点”纳入“十四五”国家重点研发计划。
二是细化产品标准, 规范有机肥分类、名称。目前我国有机肥市场鱼龙混杂的重要原因就是标准陈旧且缺乏对产品合规性的严格管控。我国目前执行的是2012年原农业部颁布的《有机肥料(NY 525—2012)》。市场上主要关注总养分含量是否超过5%, 对其他的成分关注度不多。此外, 市场上各种命名五花八门, 让农民眼花缭乱, 也不利于市场监管。建议下一步更新有机肥标准, 加强市场监测, 特别是将有害物质含量列为有机肥检测标准和农资打假的重要内容。
三是压实各方责任, 尤其是严控源头添加和生产规范。有机肥的质量关键在于肥源, 如果肥料来源中含有害物质, 过度使用有机肥将导致土壤污染和农产品质量安全危害。畜禽粪便是有机肥养分的主要来源, 要严控饲料添加。将有机肥市场监管的链条延伸至饲料产品监测, 对违规添加和使用者依法处罚。要进一步落实养殖主体污染治理责任, 促使其主动为养殖粪便寻找出路。要建立有机肥生产规范, 逐步建立以企业为主体的有机肥追溯体系。
四是大力推广种养结合, 将有机肥推广与化肥减量、畜禽粪污资源化利用融为一体。当前我国推进农业绿色发展要具有系统思维, 把种植和养殖业通盘考虑, 实现以地定养、以养促种。着力构建促进种养结合的生产体系、经营体系和产业体系, 通过单个经营主体内部自循环、种养主体之间合作、引入第三方、区域合作等方式实现多主体、多层面的种养结合, 实现耕者有肥源、养者有出路, 将30多亿t畜禽粪污变成20亿亩耕地的营养源。
五是深化科学用肥宣传。要进一步加强科学施肥的宣传, 既不能“妖魔化”化肥, 也不能“神化”有机肥, 破除单纯“减肥减药就等于绿色发展”和“施用有机肥就是绿色发展”的误判, 真正做到依法管肥, 依标用肥, 科学施肥。
全文刊发于《中国生态农业学报（中英文）》，《欧盟有机肥产品标准、管理机制及其启示》，作者：金书秦, 唐佳丽, 杨小明, 于台泽, 李颖, 马林，有删减