土地征收“成片开发”终于有标准了！
作者：周兰萍 张留雨
来源：周月萍 周兰萍团队
2020年11月5日，自然资源部以《通知》形式（自然资规〔2020〕5号,以下简称“新规”）印发《土地征收成片开发标准（试行）》，厘定了土地征收“成片开发”标准，完善了新《土地管理法》的配套制度，消除了此前业界对“成片开发”标准是否具备科学性、可操作性的疑虑。新规明确的土地征收“成片开发”标准，分别从实体与程序两方面提出具体要求，兼顾了土地征收制度的原则性与灵活性，重点纷呈。本所律师现就新规规定的土地征收“成片开发”标准，结合实操问题做简要点评，以飨读者。
1、新规明确土地征收“成片开发”标准，既是对留白立法援引的回应，又有效推进了土地征收制度的改革步伐
（1）根据新《土地管理法》第四十五条的授权规定，新规明确“成片开发”标准
2019年8月，新《土地管理法》在土地征收制度上作出了重大改革，对土地征收所涉的“公共利益”做出了明确界定、确立了土地征收补偿的基本原则、完善了土地征收的法定程序。但，对于“成片开发”的标准，做了留白的立法援引，即“符合国务院自然资源主管部门规定的标准”。新规的出台，填补了这一空白。
（2）新规明确“成片开发”标准，有效推进了土地征收制度的改革步伐
在新《土地管理法》修订过程中，对于“成片开发建设”里是否属于公共利益的一种情形、是否会侵害农民土地权益、能否作为征收事由等一直存在争议，直至被纳入新《土地管理法》。但，如何在新法将“成片开发”列为征地事由的基础上，对“成片开发”标准加以明确，防范“成片开发”成为泛化理解“公共利益”的遮羞布，成为土地立法和实务界关注的焦点。因此，新规通过对“成片开发”标准的明确，让土地征收工作更科学、也更具可操作性，由此有效推进了土地征收制度的改革步伐。
2、新规厘定的土地征收“成片开发”标准，实体与程序并重，重点纷呈
新规在明确土地征收“成片开发”标准的同时，确立了“成片开发”的原则，细化了省级政府审批流程，强化了农民权益保障和社会公众的知情参与权，具体如下：
（1）清晰界定何谓土地征收“成片开发”
新规第一条即开宗明义，对“成片开发”的内涵作出界定：“指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。
上述“成片开发”的内涵，兼顾了“多规合一”要求，将新《土地管理法》第四十五条项下的“多规”，统一表述为“国土空间规划”；同时，重点将“成片开发”限定在了城镇规划的“集中建设区”，为后续集体经营性建设用地入市预留了空间。
（2）确立土地征收“成片开发”的原则，划定了“成片开发”的禁区
新规第二条规定，确立了土地征收成片开发应当坚持的理念和基本原则，并着重强调四个“注重”：注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，注重生态环境保护，对“成片开发”标准作出定性的提纲要求，也与“土地征收成片开发方案”审批所涉的程序性和实体性要求相呼应。其中，“注重生态环境保护”也是在贯彻《民法典》（2021年1月1日施行）提出的“绿色”原则。
同时，新规第六条规定，存在“（一）涉及占用永久基本农田的”、“（二）市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的”、“（三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的”和“（四）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的”情形之一的，不得批准土地征收成片开发方案，划定了“成片开发”的四个禁区，但上述四种情形的具体认定标准，仍有赖于后续部委或地方政府政策进一步细化和完善。鉴于此，无论是政府方在策划土地成片开发，还是社会资本方投资参与该类项目，事前进行项目策划时，均应当以上述四个禁区为红线，审慎确定。
（3）细化了省级政府审批流程，兼顾实体和程序性要求
新规第三条至第五条规定，分别从土地征收成片开发方案的组织编制、意见征求、方案批准等方面，作出实体和程序性要求。其中，在土地征收成片开发方案内容上，定量性地提出成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例“一般不低于40%”的原则性要求，作为衡量成片开发是否具备公益性的标准之一，并满足成片开发的功能配套需求。同时，赋予省级人民政府因地制宜调整该比例的权限，并将“成片开发”的可量化衡量标准（如成片开发的位置、面积、范围等）放权给地方政府。
此外，就成片开发方案的编制及审批要求方面，提出应当征询人大、政协、有关专家和社会公众的意见，作为编制和审批时的重要依据，充分尊重了权力机关、监督机关行使监管权和社会公众的知情监督权，也在一定程度上防范“成片开发”被滥用和泛化。
（4）强化了农民权益保障
新规第四条规定，遵从注重维护农民合法权益的原则，提出土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经三分之二以上成员或村民代表同意方可进行，否则，不得申请土地征收成片开发。新规提出的该程序性要求，充分尊重了农民的意愿，保障了农民的自主决定权利，也在一定程度上防范出现借“成片开发”之名行侵害农民土地增值权益之实的不公现象。
结语：
目前，新规仅就土地征收“成片开发”标准做出了较为原则性的定性规定，以增强标准的地方适应性和可操作性。在此基础上，地方政府如何根据各地情况差异，因地制宜组织编制本地的土地征收成片开发方案、推行成片开发项目，尚有赖于后续部委或地方政府立法的细化和支持，以及土地征收成片开发项目实践操作的进一步总结和提炼。
附：土地征收“成片开发”标准相关规定的对比表
【注】自然资规〔2020〕5号文新规相较于《土地管理法(2019修正)》就土地征收成片开发标准方面，有以下方面差异：
（1）清晰界定何谓土地征收“成片开发”；
（2）兼顾“多规合一”要求，将新《土地管理法》第四十五条项下的“多规”，统一表述为“国土空间规划”；
（3）确立土地征收“成片开发”的原则；
（4）分别从土地征收成片开发方案的组织编制、意见征求、方案批准等方面，作出实体和程序性要求；
（5）保障了权力机关、监督机关行使监管权和社会公众的知情监督权；
（6）强化了农民权益保障；
（7）划定了“成片开发”的禁区；
（8）土地征收“成片开发”标准有明确的试行期限（三年）。