韩凤芹：建设创新型国家需全面认识研发投入强度
韩凤芹
中国财政科学研究院
教科文研究中心主任、研究员
应从创新型国家建设的历史演进性、侧重性和高效率性等多个方面正确把握研发投入强度在创新型国家建设中的要义，着力优化研发投入结构，建立研发投入绩效评价机制，营造良好创新环境，激发各主体创新内生动力。
国务院于2006年发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》，提出到2020年我国研发经费投入强度达到2.5%以上的目标。为此，“十一五”“十二五”和“十三五”国家科技创新规划中分别提出了研发经费投入强度2%、2.2%、2.5%的目标。近年来，我国一直强调加强研发投入，并一直在与发达国家对标。我们认为，应客观全面看待研发投入强度问题，不能落入“为投入而投入”的陷阱，这反而不利于创新型国家的建设。
研发投入强度与创新型国家的内涵和关系
建设创新型国家的关键在于创新体系的建立，它强调的是一个多主体参与、多要素整合、多机制联动的系统概念。不仅包括创新投入，还包括创新主体、创新资源、创新文化（环境）、创新制度和体制机制的有机配合和统一。不具有创新能力的企业、高校科研院所和社会组织，即使增加了研发经费投入，也无法将研发资金真正付诸于创新资源，提高创新产出；创新型人才已经成为当前我国建设创新型国家的关键要素和主要掣肘，只有研发投入，没有进行创新的人力和物力，也不可能实现创新；没有支持创新的文化氛围和环境，即使增加了研发经费投入，也无法调动科研人员的积极性，只会导致这些资金打水漂，产出的科技成果也可能是低质量的；没有良好的制度和体制机制，即使增加了研发经费投入，也无法将其真正落地转化成对经济社会发展有利的科技成果。
片面强调研发投入强度有一定风险
一方面，我国与国际典型创新型国家的研发投入强度不完全具有可比性。不论是研发经费投入还是GDP，我国的统计内容均与国际标准有所差别。简单地将我国研发投入强度与其他国家相比，可能会产生口径不一致的问题。目前我国主要采用OECD《弗拉斯卡蒂手册》提出的三分法统计研发经费投入，即基础研究、应用研究和实验发展，这也是国际上普遍使用的世界标准。但是实际工作中，我国与其他国家(地区)在研发经费指标的具体统计上存在差异。
另一方面，硬性追求2.5%的研发投入强度不合时宜。2019年我国国内生产总值为99万亿元，同年研发经费投入为2.22万亿元，实际研发投入强度为2.23%。按照机构预测，2020年我国GDP增长率预计在3%—6%之间，要实现2.5%的研发投入强度，我国研发经费投入相比于2019年需要增长15%以上，即至少需要增加3300亿元，对企业或政府来讲也都不现实。首先，企业作为研发投入的主体，其研发经费投入是市场自发的行为，靠企业自身内生动力短期内快速提升研发投入或者靠政府行政拉动并不符合市场规律。其次，大幅度地增加研发经费投入对当前我国财政状况是一项重大考验。一方面，仅仅为了完成研发投入强度2.5%的数字目标不顾财政资金使用绩效而进行大规模投入，与全面预算绩效管理的设计理念不符。另一方面，新冠肺炎疫情对我国经济社会运行带来了较大压力，地方财政收支平衡压力加大。政府能够拨出的财政科研经费增长空间收缩，一年内达到15%以上的增幅并不现实。
此外，片面强调研发投入强度还会带来风险，可能会陷入“为投入而投入”的陷阱，使政府为了实现2.5%的目标而出现盲目科技投入行为，各创新主体在政府优惠政策的激励下也会产生“伪投入”行为，并产生“劣币驱逐良币”现象，不利于创新型国家建设。
正确把握研发投入强度的要义
建设创新型国家的关键是提升原始创新能力，基础研究是原始创新能力的源泉。但是，我国基础研究投入占比相对偏低，大部分投向了试验发展部分。从国家层面来看，近些年我国基础研究投入虽然实现了连续增长，但整体比例一直维持在5%—5.5%上下，与发达国家15%—25%的水平相比差距很大。从地方层面来看，2018年，仍有12个省份的基础研究投入占比不足5%，有的省份甚至不足2%，将90%以上的研发经费投向了试验发展。分主体来看，作为基础研究的主体，我国高等院校研发经费主要用于应用研究，基础研究占比只有40%，美国和法国等国家主要处于60%—70%；政府研究机构15%的研发经费用于基础研究，主要创新型国家一般在20%—45%之间；企业基础研究投入更是短板中的短板，2018年，企业基础研究投入占全国基础研究投入的比例只有3.07%，美日等国家已经达到15%—30%。企业基础研究投入占企业研发投入总额的比例仅为0.22%，仅占主要创新型国家的五十分之一左右。
创新型国家建设过程中，除了要增强研发经费投入强度，更重要的是提升投入产出效率。高投入不等于高产出，也不等于高创新水平。从投入产出效率来看，虽然目前我国研发经费投入已稳居世界第二位，发表的论文数量和国际专利申请数量也已居世界数一数二的水平，但是研发经费投入与产出质量严重不符。如我国论文数量已经排在世界第二位，但是论文被引用数量仍相对较少。ESI论文被引用次数排序的前20个国家中，我国ESI论文引用率处于第15名的位置，只有美国的一半，与其ESI论文总数所处的位置（第2名）极不相称。此外，作为PCT国际专利申请第一大国，2018年我国每万名企业研究人员拥有PCT专利申请数为411件/万人年，排名第22位。三方专利数量虽然快速增长，排名也跃居第4位，但仍仅为美国、日本的1/5左右，日本和美国三方专利数量合计占全世界总量的比重接近60%。技术含量高的核心专利依然集中在美国和日本。
理性加强研发投入的几点建议
改变过去长期以来过分依赖上报统计报表搜集科技统计资料的局面，逐步建立起全链条、全覆盖和标准统一的科技普查和调查制度，研究发布企业研发数据的统计标准和配套制度，提高科技统计数据的正确性和科学性。加快建立统一管理、科学分工、各方联动、信息共享的研发投入统计工作机制，加强科技、统计、财政等部门的协调沟通，推动科技数据共享。完善国民经济核算体系，逐步探索将反映创新活动的研究与开发支出纳入财政一般公共预决算统计。
其次，着力优化研发投入结构，提升基础研究投入力度。
着力提高基础研究和应用基础研究的投入，尤其要主动面向世界科学前沿，梳理关键“卡脖子”技术清单，加强重大科学问题研究，完善基础研究体制机制增强创新驱动源头供给。加快构建自由探索与目标导向并重的基础研究投入机制，进一步加强中央财政对基础研究的投入和稳定支持，更加重视对基础研究和应用基础研究的系统部署，改善基础研究的评价机制，使科研人员能够潜心长期地从事基础研究。同时，要积极引导地方财政和企业社会力量加大对基础研究的投入，探索科研活动众包众筹等新的科研活动的方式，营造全社会支持基础研究发展的良好环境。
再其次，建立研发投入绩效评价机制，强调以高质量的产出为导向的研发投入。
之所以提出2.5%研发投入强度目标的原因不在于研发投入强度本身，而是要提升国家科技创新能力。因此，要跳出传统五唯评价的模式，尤其对基础性、战略性研究，要改变“短平快”的考核标准，加快建立一种长效科学的评价机制。推动各主体以提升创新绩效为目标，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评审和绩效评估体系，建立针对不同类别研发投入的绩效考核评估与奖惩机制，叫停那些投入产出效率不高以及“伪投入”的项目，提高研发投入效率，促进从研发投入向研发产出和创新能力转化。
最后，营造良好创新环境，激发各主体创新的内生动力。
建设创新型国家的核心是强大的科技创新能力和完备的科技创新体系，前提是营造良好的创新环境。首先，要营造知识创新和技术创新有效连接的市场环境。推动开展基于市场需求的知识创新，加强对科研成果面向企业转化的市场服务，使知识创新真正转化为技术创新。其次，要完善以普惠性政策为主的制度环境。强化和践行严格的知识产权保护制度，转变创新政策的支持方式，提高税收优惠的普惠性，推动以后补助、“天使投资”、政府采购等以创新效益为导向的间接支持方式，提高技术供给质量。最后，要塑造有利于激发企业创新活力的社会文化环境。在思想认识上真正重视创新发展，强调实事求是、不欺骗、不弄虚作假的科学精神和态度，提高公众科学素养，着力营造开放包容、鼓励创新、宽容失败的创新文化环境。