【建纬观点】城市供热PPP项目案例分析
城市供热，是指在城市规划区及其他实行城市化管理的区域内，利用燃煤、燃油、燃气锅炉以及地热、工业余热和电力为热源进行的集中供热、分散供热以及供热配套设施管理等活动。城市集中供热作为收益相对稳定、需求风险较小的项目，是我国早期探索以社会资本实施特许经营活动的领域之一，自《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）颁布实施以来，各级政府据此制定市政公用事业特许经营管理规范，有效促进我国供热特许经营领域的应用发展。
近年来，我国政府大力推动PPP模式在基础设施和公共服务领域的推广应用，城市供热作为传统特许经营领域，也顺应政策环境迎来进一步发展。根据财政部政府和社会资本合作中心公布的PPP综合信息平台项目库数据显示，城市供热PPP项目作为市政工程领域的二级子项目，在我国供热区域受限的条件下，项目库中共计230个城市供热PPP项目，进一步表明我国城市供热PPP项目应用广泛。
为分析阐述我国城市供热PPP项目的操作程序和注意事项，以城市供热PPP项目实践操作案例为依据，对城市供热PPP项目的政策、操作模式以及实践操作中存在的法律问题进行分析阐述。
一、城市供热PPP项目案例简介
综合考虑选取案例的典型性、复杂性等因素。本文选取哈巴河县城集中供热PPP项目作为城市供热PPP项目的实践操作案例。哈巴河县城属于严寒Ⅰ类C区地区，现有两座供热锅炉厂房，分别由哈巴河县城南热力有限责任公司和哈巴河县城北热力有限责任公司负责运营维护。随着哈巴河县当地经济的发展，哈巴河县供热系统已无法满足当地供热需求，虽然现有供热设施由民营企业负责运营，但为满足哈巴河县城供热需求，哈巴河县政府需通过提供财政补贴形式帮助供热运营主体投资购买设备、管网，但政府提供的财政补贴并未明确改善哈巴河县城供热的质量和效率。而且现有锅炉厂房位于哈巴河县城中心，供热导致的环境污染较重，且锅炉设备老旧，热负荷的富裕度不高，严重影响哈巴河县城供热的稳定。
为解决哈巴河县城供热面临的困难，哈巴河县人民政府决定以PPP模式引入社会资本，在现有供热设施的基础上，另行选址投资建设热原厂，购置锅炉设备，由社会资本负责哈巴河县城集中供热设施的运营维护。哈巴河政府授权哈巴河县国有资产投资经营有限公司作为政府方出资代表，政府方出资代表以收购现有供热设施资产作为出资，与中标社会资本共同组建项目公司，保证项目公司能够整体运营维护哈巴河县城集中供热基础设施，即哈巴河县城集中PPP项目中既有存量供热设施的利用，又有新建供热设施，属于供热设施改扩建项目，其交易结构如下：
哈巴河集中供热项目参照《财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）的规定，实行厂网一体化运作方式，即由政府方出资代表收购哈巴河县城集中供热管网设备设施，并以出资方式与社会资本共同组建项目公司，保证项目公司对供热设施的整体控制能力。为保障项目的竞争性，了解潜在社会资本的需求，哈巴河县城集中供热PPP项目按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定实行资格预审，资格预审采用合格制，最终通过资格预审的社会资本超过3家。在正式采购阶段，考虑到供热PPP项目在我国相对成熟，边界条件、经济技术参数相对明确，市场竞争相对充分，哈巴河县城集中供热PPP项目采用公开招标方式选择社会资本，最终选定社会资本，目前项目公司已组建完毕，项目进入执行阶段。
二、城市供热PPP项目政策解析
城市供热PPP项目政策，是指国务院、国家发展改革委、财政部、住建部等部委制定出台的城市供热类PPP模式政策规范，因城市供热属于市政工程的二级子项目，因此关于城市供热PPP项目的政策规范主要以市政工程类政策规范为主，相关政策规范具体情况如下：
2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），要求推进市政基础设施投资运营市场化，首先是市政基础设施建设运营模式的改变，即推动推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。其次是推动社会资本参与市政基础设施建设运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让-经营-转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
2015年2月13日，财政部、住房城乡建设部发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号），决定在在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作，通知要求改变以土地使用权等抵押担保、借地方投融资平台发债等途径筹集资金建设市政公用项目的传统做法，吸引社会资本参与市政工程PPP项目。通知鼓励优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目，重点推进符合条件的存量项目适用PPP模式。示范项目推介过程中，要求明晰PPP项目边界，规范PPP项目操作流程，同时为顺利推进市政工程类PPP项目，通知要求提供资金政策、融资和相关配套政策的支持。
2016年6月29日，财政部、住房城乡建设部发布《关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》（财建[2016]495号），通知要求省级财政、住房和城乡建设部门负责组织本行政区域内市政公用领域PPP推介项目申报工作，在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、城市地下综合管廊，海绵城市等市政工程领域选择优质项目。
2016年8月10日，国家发展改革委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号），强调在重大市政工程领域推广应用PPP模式，要求政府部门在充分认识PPP模式的重要意义的基础上，加强项目储备，推进项目联审工作，提高PPP项目操作效率，构建合理投资回报机制，保障社会资本合理的收益需求，规范项目实施程序，构建多元化退出机制，切实保障社会资本的权益。
2016年9月22日，住房城乡建设部等部门发布《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城[2016]208号），意见明确鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理等市政公用行业，鼓励民间资本以直接投资或间接投资方式参与城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施建设和运营。意见要求落实土地供应政策，完善行业用电政策和金融服务政策，推动城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理等市政公用行业项目的发展。
2016年9月28日，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》（发改投资[2016]2068号），通知计划选择具有一定PPP工作基础、有较好的项目储备和发展空间的中小城市，探索中小城市的PPP创新工作。同时鼓励部分省份在市政领域相关行业开展PPP创新工作，即开发市政领域市场，打破地域垄断，完善费价机制，设置行业平均基准利润率，支持提高市政产业集中度，完善行业监管机制，形成可复制、可推广的经验模式。
三、城市供热PPP项目操作模式
城市供热PPP项目操作模式，是指政府部门在推进城市供热PPP项目的过程中，基于项目的实际情况选择确定的项目运作机制，参照财政部制定的PPP模式政策规范性文件，常见的PPP项目操作模式包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、建设-拥有-运营-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）、建设-移交-运营（Build-Transfer -Operate，BTO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等。参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第5条：“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。”即市政工程开展特许经营活动的，一般采用B/ROT、B/ROOT、B/RTO以及国家确定的其他方式。进而按照项目是否具备建设内容，《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）按照新建项目或存量项目进行分类推荐操作模式，其中新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）鼓励各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式。
综上所述，城市供热PPP项目操作模式的选择与确定，政策规范上并无明确规定，需结合项目实际情况予以确定。以哈巴河县城集中供热PPP项目为例，考虑到项目土地使用权以划拨方式取得，存量供热设施由政府方出资代表作为注册资本注入项目公司，即在项目合作期限范围，项目公司拥有集中供热设备、设施的所有权，确定哈巴河县城集中供热PPP项目采用BOOT操作模式，当然考虑到哈巴河县城集中PPP项目既有存量项目，也有新建项目，其操作模式也可认定为ROOT模式。
此外，为推进大气污染防治，提高能源利用效率，促进热电产业健康发展，解决我国北方地区冬季供暖期空气污染严重、区域性用电用热矛盾突出等问题，即在实施条件具备的区域，国家鼓励推行实施热电联产操作模式。热电联产包括工业热电联产项目和采暖型热电联产项目，因哈巴河县城不具备实施热电联产的条件，故未采用热电联产模式，实践中城市供热项目若政府决定采用PPP模式操作的，对具备热电联产条件的区域，鼓励引入社会资本按照热电联产操作模式进行运作。
四、城市供热PPP项目法律问题分析
城市供热PPP项目法律问题分析，是指利用PPP模式实施运作PPP项目，针对城市供热领域的特点，实践中必须予以关注和重视的法律问题，依托财政部PPP项目综合信息平台城市供热PPP项目案例检索分析结果。本文主要从城市供热PPP项目回报机制、城市供热PPP项目土地使用权等方面进行城市供热PPP项目的法律问题分析。
（一）城市供热PPP项目回报机制
城市供热PPP项目的回报机制，是指政府和社会资本通过PPP模式构建长期合作关系，社会资本投资建设城市供热基础设施后，通过运营维护获得投资回报和合理收益。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）规定，PPP项目的回报机制主要有三种类型：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。
城市供热PPP项目属于经营性项目，具备使用者付费基础，实践中通常由社会资本或项目公司提供供热服务并收取供热服务费获得投资收益。关于城市供热PPP项目回报机制，实践中比较关注的是供热服务的价格，根据《价格法》第十八条的规定，重要公用事业价格一般实行政府定价或政府指导价，供热项目作为关乎国计民生的重要基础设施，实践中一般采用政府定价。即城市供热PPP项目中，社会资本或项目公司无供热服务价格的决定权。供热服务价格的制定或调整均应符合政府定价项目的要求。以哈巴河县城集中供热PPP项目为例，供热价格实行政府定价，政策规范依据是阿地计价格[2006]29号文件，标准为25.5元/㎡。供热服务价格单价主要有两种形式：一是面积单价；二是用热量单价。实践中普遍采用面积单价形式，为进一步体现价格与使用量的价格之际，精确衡量供热服务的质量和效率，国家正逐步推荐采用用热量单价形式。
实践中大部分供热项目采用燃煤作为主要能源，因此煤炭价格直接影响项目的供热成本，为确保热力企业正常生产经营和城乡居民冬季供热采暖需求，《国家发展和改革委员会、建设部关于印发建立煤热价格联动机制的指导意见的通知》（发改价格[2005]2200号）建立了煤热价格联动机制，对供热服务的热力出厂价，指导意见明确独立的热源生产企业热力出厂价格由省级价格主管部门或经授权的市、县人民政府根据热源生产企业经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益，并维护消费者利益的原则核定。运营过程中实行热力出厂价格与煤炭价格联动。当煤炭到厂价格变化超过10%后，相应调整热力出厂价格。为促进热源企业降低成本、提高效率，体现风险分担机制，热源生产企业要消化10-30%的煤价上涨因素，具体消化比例由各省级价格主管部门根据本地区具体情况确定；当煤价下降时，按热源生产企业消化上涨因素的同等比例核减热价下调幅度。热力出厂价格调整后，按照热力管网输送价格保持相对稳定的原则，相应调整热力输送企业对用户的热力销售价格，即供热服务价格。其中上调居民采暖用热价格应依法召开听证会，并对低收入居民采暖采取适当的保障措施。煤热价格联动以不少于一年为一个联动周期。若周期内煤价变化达到或超过10%后，相应调整热价；如本周期内煤价变动未达到10%，则下一周期累计计算，直到累计变化幅度达到或超过10%，进行热价调整。以哈巴河县城集中供热PPP项目为例，项目运营期内的调价机制主要参照煤热价格联动机制进行制定，将煤炭价格作为供热服务价格调整的重要因素。
此外，大部分城市供热PPP项目收取的城市供热服务费无法满足社会资本的合理收益需求，需要政府提供财政补贴，即项目实行可行性缺口补助回报机制，实践操作中，可根据项目实际情况，设置合理的竞争指标，如运营收入、运营成本、合理收益需求等，确定政府提供可行性缺口补助的范围和标准。
（二）城市供热PPP项目土地使用权
国有土地使用权的取得方式，根据《土地管理法》第54条的规定，包括有偿使用方式和划拨方式，划拨方式是指针对特定项目用地，经县级以上政府依法批准，依据《土地管理法实施条例》第二十二条规定，可由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，确定PPP项目的“用地者”。土地使用权有偿使用方式，根据《土地管理法实施条例》第二十九条规定，包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。其中国有土地使用权出让方式，参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，包括：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖；（四）挂牌。
参照《土地管理法》第54条及《城市房地产管理法》第24条的规定，城市基础设施和公益事业用地可采用划拨方式提供土地使用权。根据《划拨用地目录》的规定，城市基础设施包括供热设施用地，因此城市供热PPP项目可采用划拨方式提供土地。但应予以注意的是，《节约集约利用土地规定》规定扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，即除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。因此时间操作的关键是如何认定“经营性用地”，除《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条通过列举方式明确的“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅”经营性用地外，是否包括其他经营性用地法律规范层面并无明确规定。就城市供热PPP项目而言，虽然社会资本或项目公司具备合理收益需求，但提供供热服务实行政府定价，即其价格的核心是“成本+合理收益”，与《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》列举确定的五种经营性用地不具备可比性，即使在国家限制划拨土地使用权取得方式的政策背景下，城市供热PPP项目采用划拨方式提供土地使用权不存在法律障碍。
若以出让方式提供项目土地使用权的，根据前述规定可知，出让方式包括：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖；（四）挂牌。根据《协议出让国有土地使用权规定》的规定，协议取得土地使用权是招标、拍卖或者挂牌出让土地的补充方式，适用范围有限。实践中通常采用招标、拍卖或挂牌方式。划拨方式可以直接确定土地使用权的取得主体，保障社会资本或项目公司的土地使用需求。但招标、拍卖或挂牌方式取得项目土地使用权强调项目竞争，社会资本需通过竞争性程序获取土地使用权，而PPP项目社会资本选择程序和PPP项目范围内土地使用权的有偿使用程序的割裂，可能导致PPP项目社会资本无法顺利取得土地使用权，影响项目的实施进度，或者因确定PPP项目社会资本程序在前，导致PPP项目范围内土地使用权有偿使用程序沦为形式，无法实现国有土地使用权有偿使用程序的竞争性目的。
为解决PPP项目社会资本选择程序和PPP项目范围内土地使用权的有偿使用程序的割裂问题，国土资源部办公厅制定、印发《产业用地实施工作指引》（国土资厅发[2016]38号），规定“采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需有偿使用的”，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施，但PPP项目的采购主体是项目实施机构，而土地使用权有偿使用的实施主体是土地行政管理部门。同时PPP项目采购方式的程序设置与土地有偿使用程序设置不一致，工作指引并未对“合并实施”作进一步阐述说明，基于工作指引规定“合并实施”的规范目的，笔者认为“合并实施”的趋势是将土地使用权取得作为PPP项目社会资本选择采购程序中的评价因素之一，由潜在社会资本对项目土地使用权进行报价，如有必要，可要求潜在社会资本对土地使用权实施、利用方案进行论述，最终根据评标结果确定项目中标人，对土地使用权有偿使用部分的中标内容，根据《工作指引》的规定，由市、县国土资源主管部门依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。
此外PPP项目实践过程中，部分城市供热PPP项目中约定“由政府方将土地无偿提供给社会资本（项目公司）使用”，但此约定存在法律风险，根据前述内容可知，虽然我国土地使用权的取得包括有偿和划拨两种方式，但《土地管理法》等规范层面的划拨是相对“有偿”使用方式的概念，根据《城市房地产管理法》第23条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”目前我国土地使用权“无偿”取得仅指划拨方式取得土地，在项目实施方案或PPP项目协议中约定政府无偿提供土地供社会资本（项目公司）使用，违反我国土地管理方面的法律规定，实践操作中应注意规避此类法律风险，要求政府部门按照法律规定形式保障项目用地需求。
（三）城市供热PPP项目运营管理
城市供热PPP项目的供热运营管理，主要是指项目合作期限内社会资本或项目公司提供供热服务以及供热设施运营维护管理。
城市供热PPP项目提供供热服务，供热服务的质量和效率主要考核指标是供热温度，即获得供热服务的室内温度，以哈巴河县城集中供热PPP项目为例，《哈巴河县集中供热管理暂行办法》（哈政办发[2013]23号）规定供暖期室内温度最低不得少于18℃，若室内温度连续24小时低于18℃，则用户可拒绝缴纳相应的供热服务费。同时社会资本或项目公司提供供热服务需保障供暖天数，不同地区因环境差异，规定的采暖天数不同。实践中城市供热PPP项目应确保提供供热服务周期符合当地供热需求。此外，城市供热关乎国计民生，广泛影响社会公众利益，因此城市供热PPP项目十分重视供热安全，通常要求社会资本或项目公司建立应急处理机制，保障项目应对供热事故的能力。
城市供热PPP项目运营过程中的供热设施运营维护管理，主要是指社会资本或项目公司对供热热源、供热管网的运营维护，通常包括项目的日常维护和年度维护，为保障城市供热需求，项目年度维护通常要求在非供暖期间内完成，其年度维护计划通常需经政府部门同意后方可实施，保障政府部门对项目设施维护的知情权并合理评估供热设施维护对供热安全的影响。
实践中通常需要注意供热设施的界面划分，特别是供热管网设施的界面划分，以哈巴河县城集中供热PPP项目为例，《哈巴河县集中供热管理暂行办法》（哈政办发[2013]23号）明确规定供热经营企业主要负责集中供热的主线、支线管网的投资建设和运营维护，即供热经营企业与供热用户的界面划分标准为采暖需求设施室外1.5m，即供热经营企业负责将供热主线、支线管网接至采暖需求设施室外1.5m处，若采暖用户室内发生故障，供热经营企业经提供一定程度的技术指导，不承担相关设备设施的维护保养。对于新建楼房等采暖需求设施，供热经营企业可以参与竣工验收，不符合供热验收需求的，供热经营企业可拒绝将供热设施主线、支线管网接入。通过制度形式明确划分了供热企业经营者与供热用户之间的界面，便于实践过程中明确各方的权利义务。
此外，城市供热PPP项目所确定的供热面积在实践运营过程中呈逐步增长态势，一般增长速率为5%/年。关于供热设备、设施的投资建设，政府部门在制定供热专项规划时，通常会设定特定区域内的供热近期规划和远期规划，通常近期规划为5-10年，而《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定PPP项目合作期限原则上不低于10年。因此城市供热PPP项目合作期限通常较城市供热近期规划长，而确定城市供热PPP项目的投资建设范围通常以城市供热近期规划为准。随着城市供热面积的增加，城市供热PPP项目面临供热富裕度降低、供热能力不足的问题，需要进行城市供热设备、设施的扩建。部分城市供热PPP项目在项目实施方案、PPP项目协议中约定由近期供热设施的中标社会资本直接负责远期供热规划范围内的供热设施的投资建设和运营维护，此种类型的约定存在法律风险。主要理由是根据《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等规定，PPP项目社会资本的选择需通过政府采购程序进行，选择社会资本的政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。在前述采购方式中，只有适用单一来源采购方式能够确定近期规划范围的城市供热PPP项目社会资本参与远期供热规划范围内的项目。《政府采购法》第31条规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”在城市供热PPP项目中，唯一确定直接选择近期规划供热设施的社会资本作为远期供热规划的社会资本的理由是必须保障近期供热规划和远期供热规划范围内的供热设施的一致性和供热配套服务需求，但《政府采购法》限制适用单一来源采购方式的合同金额，即添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十。导致远期供热规划项目设施选择社会资本适用单一来源采购方式存在法律障碍。
根据前述分析可知，目前制度层面无法保障社会资本整体运营城市供热规划近期和远期规划供热设施，不利于集中供热的整合。而PPP项目实践过程中，基础设施和公共服务分期、分阶段实施相对普遍，基础设施和公共服务一般具有整体运营维护的需求，如何在制度层面保障基础设施分期、分阶段实施的主体的统一性，是未来PPP模式制度规范设计需重点关注的问题之一。