经过公告行为的起诉期限怎样起算？
作者︳郭修江（最高人民法院）
原载︳中国国土资源报
编者按
当事人提起行政诉讼，其法定条件之一是要在法定的起诉期限内提起行政诉讼。如何理解“知道或者应当知道具体行政行为内容”，这一时间点，直接关系到起诉期限开始计算的时间。
行政决定书的送达，是当事人“知道或者应当知道具体行政行为”的途径。一种情况是行政机关直接将决定书送到当事人手中，也有一种情况是公告送达。在涉及农村集体土地行政案件中，如何理解公告送达的效力，如何确定起诉人“知道或者应当知道具体行政行为内容”的具体时间问题，在实践把握中颇为棘手。尤其是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》关于征地公告的公告形式、公告范围、公告内容、公告期限等问题如何理解，不规范公告行为对被征地农民的效力，当事人的起诉期限应当如何确定，司法实践中存在分歧较大。
针对公告送达存在的诸多问题，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对经过公告行为的起诉期限起算的问题作出规定，明确涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。
本期刊登法制实务具体说说土地征收公告应该符合哪些条件，公告对当事人诉权的影响，以及特殊情形法律效力的认定。
根据《土地管理法》及其实施条例规定，土地征收公告是指征收土地方案依法被批准后被征收土地所在地的市、县人民政府在组织实施征地过程中，将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、征收土地范围、征收土地面积、征地补偿标准、村民安置办法和办理征地补偿的期限等内容制作为行政公文，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公开发布，让被征地农民广泛晓谕的一种法律程序。从法律的角度讲，土地征收公告更多地体现为一种行政法律程序，它是让被征地农民知晓土地征收决定内容的一种送达方式。
土地征收公告必须符合哪些条件
根据《土地管理法》及其实施条例规定，合法的土地征收公告应当符合以下条件：
公告必须在征收土地方案依法被批准之后实施
征地方案是在批准农用地转用后或同时必须上报的材料。征收土地方案一般由县级人民政府土地行政主管部门负责编制，其内容包括：被征收土地的数量、位置、权属以及土地补偿标准、安置途径等，以表格的形式填写，同时另附《建设拟征(占)土地权属情况汇总表》；耕地以外的其他土地的有关补偿标准的规定；用地单位对本方案的意见；征地红线图等材料。征收土地方案经有批准权的人民政府审查批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府应当按照《土地管理法》第四十六条和《土地管理法实施条例》第二十五条的规定对征地方案相关内容予以公告。
公告内容符合法律规定
《征收土地公告办法》规定，征收土地和征地补偿、安置方案均应通过公告方式予以发布。
关于征收土地公告，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告应该包括以下内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征收土地所有权人、位置、地类、面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。
关于征地补偿、安置方案公告，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案，并予以公告。征地补偿、安置方案公告包括以下内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费和安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人口的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。
公告的形式是书面张贴
《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”也就是说，征收土地方案和征地补偿、安置方案通常情况下要在被征收土地所在的村、村民小组范围内，以书面方式张贴公示，告知众人。张贴公告应当尽可能在被征地农民经常聚集的公共活动地方进行，张贴不限于一份，要尽可能在多个点张贴。张贴之前可以召开相关会议，先让群众事先周知，但不能简单以召开村民大会或者村民小组大会、甚至村民代表大会的形式在会议上宣读替代书面张贴。
公告对当事人诉权的影响
从公告后对当事人诉权的影响角度，公告的法律后果把握以下两项。
一是未经依法公告的征地及补偿、安置决定不生效。《征收土地公告办法》第十四条规定，未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。
二是依法公告期满之日是当事人知道具体行政行为内容之日。与一般具体行政行为不同，征地决定和征地补偿、安置方案涉及多数人，而且内容又完全相同，要求行政机关对每一个被征地农户送达征地决定和补偿、安置方案，既浪费行政资源，又降低行政效率。因此，法律规定，对此类行政行为直接采用公告的方式送达，而不是采用一般行政行为的直接送达等方式。行政机关依法在被征地范围内张贴公告，公告期满即视为送达每一位被征地的农户和相关集体经济组织。自公告期满之日起就应当视为被征地农民已经知道公告的行政行为具体内容，其起诉期限从公告期满之日起第二天开始起算。
公告过程中特殊情形的法律效力
土地征收过程中，一些被征地农民可能因为举家在外地打工等特殊情形不在家，行政机关在征地范围张贴的土地征收公告或者征地补偿、安置方案公告，该农民确实无从知晓，该农民“知道具体行政行为内容”的日期应当如何确定？其起诉期限应当从何日开始计算？
举家外出打工的农民，在离家时有义务向村委会或者村民小组告知其去向和联系方式。对举家外出打工的农民，其土地、房屋在被征收范围的，在调查摸底过程中行政机关应当了解相关情况，及时与其取得联系，告知其土地征收及安置补偿的相关情况，动员其早日回乡处理相关事宜。但是，根据《土地管理法》等相关法律规定，单个通知相关被征收土地农民不是行政机关的法定义务，如果个别被征地农民因为外出打工等原因未能及时了解到公告内容的，从公共利益和维护绝大多数农民合法权益的角度考虑，其对相关征地及补偿安置方案行政决定的起诉期限并不因为确实不知道行政决定内容而推迟，其起诉期限与其他农民一样，从公告期满的第二天开始计算。
应当注意的是，这里的公告期满是指行政机关在公告中指定的公告期满法律文书生效的期间，而不是公告要求农民办理征地补偿登记或者其他事项的期限。行政机关应当根据征地范围和涉及农户的多少，合理确定公告后相关法律文书的生效时间，要尽可能保证相关农户都能够有时间通览公告内容之后，相关法律文书再生效。一般情况下，行政机关至少应当指定3～10日期间为公告期。
如果公告内容错误的法律后果如何确定？一些行政机关在公告过程中，将当事人的姓名、名称明显弄错，将土地证的证号写错，将土地的位置表述错误，等等。这些错误如果足以导致当事人对相关公告的法律文书内容产生误解，误以为不是针对其所享有权利的土地作出的行政行为，此时，该公告行为由于公告内容的严重错误，应当视为公告无效。当事人的起诉期限应当从其实际知道具体行政行为内容之日起计算，而不能从无效公告期满的第二天起计算。但是，如果公告中的错误仅仅是个别错别字，按照一般正常人的理解，并不足以导致当事人对行政决定的相对人、标的物、处理结果等主要内容产生误解的，应当视为公告存在瑕疵，尚不足以否定公告的效力。当事人的起诉期限应当从该公告期满之日第二天开始计算。
来源：行政涉法研究