【学者观点】为什么国际关系理论很难转化为政策？
卢凌宇 章 远
浙江师范大学非洲研究院研究员；
华东政法大学政治学研究院副研究员
理论（学术）研究和政策（对策）研究是国际关系学的一个基本的类型划分。理论研究致力于对国际关系现象做出普遍化的解释，它具有一定的抽象性，以区别于信息这种关于事实或现象的状态和规律的描述；而政策研究旨在针对具体的外交/国际关系事件提出政策建议。简言之，理论研究探讨“为什么”，对策研究则回答“怎么办”。
很少有学者会否认理论研究和对策研究具有不同的受众、服务目标和评价标准，是两种不同的文化。如文献综述是理论研究的起点和规范的学术论文不可或缺的组成部分。但是在对策报告中，引注观点不一的理论会被认为“根本不懂政策需要”。尽管如此，理论与政策相结合始终被视为国际关系研究的应然状态。对此，苏长和的观点颇具代表性：“最好的政策研究总是与坚实的基础理论分不开的。……社会科学总是实学与时学相兼，理论与政策共济。”该观点并非中国学者所独具，美国也有不少国际关系学家强调理论研究的相对对策含义的重要性。詹姆斯·费伦（James Fearon）即视丰富的对策含义（prescriptively rich）尤其是产生有用的对策建议为判断理论价值的一个标准。
所谓理论与政策相结合有两方面的内涵：一是理论服务于政策；二是政策服务于理论。在现实中，学者和政府强调的始终是理论服务于国家的外交决策。不幸的是，国际关系研究的现状恰恰是理论与政策相脱离：“决策者对汗牛充栋的国际关系理论文献不屑一顾，而许多国际关系学者对政策相关性研究完全提不起兴趣。”
为什么国际关系理论很难转化为政策？主要有以下两个原因：（编者加）
一、供给者能力不足
“理论与政策相结合”这个命题隐含了两个假定：第一，理论研究可以转化为合格的对策报告（假定 I）；第二，决策者会认真听取和采纳学者们的对策建议（假定 II）。本文将要论证，这两个假定在很大程度上是不成立的。首先讨论假定 I，假定 I 犯了两个相互关联的逻辑错误：
第一，假定 I 跌入了小概率陷阱。
概言之，假定Ｉ违反了统计学的小概率原则，因此是反科学的。纵观国际关系学发展史，理论研究和对策研究的结合是绝对的小概率事件。不可否认， “国际关系高水平的学术研究, 在很大程度上取决于学者的理论素养加上对动态、现状等政策问题的敏锐和细致的研究。”但是，问题在于，这样的学者只是日益扩容的国际关系共同体中的凤毛麟角。用顶尖学者的水平来要求同行是反科学的。
苏长和把经典马克思主义视为理论型对策研究的典范，是“学术和政治的完美结合”，是“最好的形而上的知识”。即使我们承认马克思和恩格斯的研究具有巨大的对策意义，我们也不能否认马克思和恩格斯都是天才的学者。对于几乎所有的政治学家来说，以达到马克思的学术成就为目标，那和物理学家企图比肩爱因斯坦的水平一样，遥不可及。
同样不能否认，乔治·凯南（George Kennan）、托马斯·谢林（Thomas Schelling）、基辛格、布热津斯基等著名国际关系学家都曾经在美国外交决策部门担任重要职务。然而，这些范例不能成为推广理论为政策服务的理由。一方面，相对于整个国际关系学共同体来说，这些学者所占的比例很小。他们几乎都是这个学科的顶尖人物。如前所述，用大学者的成就来要求芸芸众生并不恰当。另一方面，从年代上看，这些学者都活跃于国际关系学发展的早期，那个时候国际关系知识积累较少，出现“大师”的概率要高得多。而且，除了谢林之外，他们接受的都是深受历史学影响的传统国际关系学教育，而不是今天的国际关系科学训练。20 世纪 60 年代兴起的科学行为主义革命不仅提高了学科的进入门槛，而且严重地拉大了理论和政策的距离，结果是越“有用” 的研究，科学性越低。正因为如此，沃尔特把改变国际关系学主流学术规范当作弥合政策和理论间鸿沟的前提。他认为，学术“规范不是神授的，而是由学科的成员共同决定的”，并不必然压倒政策相关性。
第二，假定 I 高估了学者的个人能力。
理论服务政策这一小概念事件只是问题的宏观表象。在微观上，理论与政策相结合违背了社会分工的基本原则，把国际关系学者设想为全能的人，严重高估了学者的个人能力。随着专业化水平的提高和学术分工的日益深化，国际关系学正在加速进步。在这样一个时代，“精深”而非“博杂”方为学术生存和专业发展的基本路径。除承担必要的教学和社会服务职能外，国际关系学者还必须为知识的增长做出贡献。为此，他首先必须熟稔该专业迄今为止积累的主要理论知识，需要掌握必要的方法工具，同时要紧密跟踪专业文献的发展，这样才能长期站立在学术前沿，在前人的基础上为知识的增长做出增量贡献。毫不夸张地说，仅仅是追踪专业文献发展和掌握不断更新的方法工具便足以耗尽一个学者的时间和精力。国际关系学发展至今，已经没有传统意义上“会通百家”的大师，有成就的学者均为术业有专攻的专家。这是国际关系学纵向上的分工。
理论与政策，则是国际关系学的横向分工。政策研究要求学者在理论研究、教学和社会服务之外再履行一种异质的职能。其“异质”性体现为以下两点：
（一）理论研究和政策研究的评价标准南辕北辙
在社会科学的主流范式下，评价国际关系研究的首要标准是理论性的强弱。“好的理论应该辨别并解释超越具体事件、行为者和历史时期的模式。”根据这一原则，理论研究和政策研究是异质的研究。理论的灵感来源抑或是某个外交/国际关系案例，但其结论必须普遍化，即“时空必须延展”，并且应尽可能“简约”，如此才能解释尽可能多的同类现象。相反，政策的建议则要求越具体越好，同时必须具备政治上的可行性和技术上的可操作性。
为弥合理论和政策的差异，王栋和达巍等学者建议构筑区别于“普遍性理论”的中层理论。王栋正确地指出，结构现实主义、新自由制度主义等“普遍性理论”具有“高度抽象性，并通常以概率形式陈述，因而对政策制定往往没有什么直接的指导作用”。相比之下，威慑理论、危机管理理论和决策理论等中程理论的内涵比普遍理论丰富，适用范围更狭窄，也因此“更接近政策规划与制定”，并也因此“具有更大的政策相关性”。 然而，接近和适用并不是一回事。原因在于：外交决策针对的是具体事件。中程理论的内涵虽然较普遍理论丰富，但仍然是或然性的推论，只能获得概率性的经验支持。我们无法断定，某个获得 1816-2014 年的跨国历时大样本统计检验支持的命题适用于2015 年 8 月发生的新案例。为此，我们需要对手头的案例进行细致的分析，掌握事情的来龙去脉，根据手头的资料推断解决问题的关键。这个过程就不是社会科学了，而是历史研究， 而历史研究和社会科学的评价标准又并不一致。所以，中层理论并不能填补理论和政策之间的鸿沟。
（二）政策研究要求研究者支付高昂的时间成本
朱锋指出，高水平政策研究必须同时满足四个条件：一是“长期、细致和及时的政策跟踪”；二是对“对政策对象国保持持续的‘田野研究’”；三是 “尽可能地建立多样化的‘政策接触’”；四，“扎实、全面的国际关系理论素养。”显然，一、三和四是两种不同类型的工作。一个学者在完成了四之后，是否还有足够的时间和精力来做到一和三，是大可怀疑的。此外，无论是“田野调查”还是“建立多样化的‘政策接触’”，不仅费时，而且需要大量的资金投入，甚至还要求具备非同寻常的社会关系，这些都是普通国际关系学者所支付不起的。即便如此，在李侃如看来，朱锋的四点建议并不构成合格的对策研究的充分条件。学者们还必须了解行政部门面临的关键政策困境、在政府面前树立良好的声望、“练习归结为清晰简单的、能很容易转化为论题的要点” 以及去拜访想要影响的官员等。上述要求每一项都意味着巨大的时间成本。
周琪等的研究也表明，著书立说只是理念影响外交政策的诸多渠道之一。例如在美国，除出版著作、期刊、通讯、简报和研究报告之外，学者还可通过入阁担任官员、利用大选之机为总统出谋划策、在国会听证会上作证、举办公众论坛和研讨会等途径间接地影响外交政策。其中学者和官员的私人关系或社会网络发挥着重大作用：“（如果）你不知道谁是负责任的官员，那就是你没有影响力。就是这么简单。”
所以，强调理论服务政策，实际上是要求学者在理论研究和教学之外再履行一种异质的职能，即智库或政策研究所的职能。对于几乎所有的学者而言，这是一种“不堪承受之重”。鉴于国际关系学者所面对的巨大的时间约束，要求理论和对策两面开花显然违反了专业化和社会分工的要求，因而并不可行。
沃尔特对理论与政策的脱节痛心疾首：“随着学术理论变得日益专业化和难以接近，甚至专注于应用问题和其他所谓政策掮客的学者也越来越少地关注他们。今天，兰德公司的职员不可能被主要大学的政治学系聘用，兰德公司的学术产品也不会再对学术世界产生影响。”实际上，根据以上分析，兰德的归兰德，学术的归学术，这才是高度专业化分工下国际关系学的常态。
二、需求者观念先行
理论服务政策的假定是如果理论家和决策者之间不存在交流障碍，决策者会从善如流，认真听取和采纳学者们的对策建议（假定 II）。沃尔特是赞同这个假定的，认为理论和政策脱节的原因是学术规范和激励机制压制了学者们去做“有用的”理论工作。然而，本文认为，假定 II 在理论上和经验上都无法成 立。假设理论家和决策者能够无障碍地对话，决定理论能否影响政策的关键因素乃是决策者的先在观念，而非理论的正确性。
理性选择学派倾向于认为政治生存是公共决策首要的考虑，即无论采取什么政策，都不能危及决策者的权力，最好能够巩固其权力。政治生存是一种物质或制度现实，但它首先是决策者认知的结果。至于政策结果是否会如决策者所愿，则是另一个问题，因为历史是很难预测的，所以，政治家做出错误的判断和决策十分常见 。若非如此，沙皇尼古拉二世便不会在 1904 年错误地发动了后来导致帝国局势严重恶化的日俄战争。进一步说，对政治生存的认知取决于政治观念。 观念是被假定为真的想法，是“现实的主观表征（representation）”。在国际关系中，国家安全环境的恶化往往会威胁到决策者的政治生存。然而，巩固国家安全是诉诸于军事上的势力均衡，还是发展对外贸易，或者是增强同外国的认同，不仅是个经验问题，更取决于领导人的观念。国际关系三大体系理论现实主义、自由主义和建构主义的根本区别即基本假定或世界观的不同。
罗伯特·达内克（Robert Dallek）认为决定美国总统外交决策选择有五个主要变量，包括世界观、实用主义、被统治者支持、个人魅力和言行一致。其中世界观——人们对世界的根本看法——的影响是决定性的。例如，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）和杰米·卡特（Jimmy Carter）强调法律原则和国际组织，而罗纳德·里根（Ronald Reagan）和乔治·W·布什（George W. Bush）重视权力对比和国家利益。这些观念都是世界观的体现。不仅如此，总统的世界观还部分地决定了其执政风格。 观念影响个性，个性又直接塑造了总统的决策管理体系和集权程度。总统风格包括工作习惯、接收信息的方式、用人偏好以及决策方式。总统风格——例如对冲突的态度以及是否追求完美——反过来塑造白宫的组织形式，具体地说是助理体系。
人是观念的动物。观念一旦形成，很难改变。凯恩斯相信思想的力量大于既得利益。他深刻地指出：“经济学和政治哲学领域中，在 25 或 30 岁以后还受新理论影响的人是不多的。因此，公职人员、政客甚至煽动者们所能运用的理论不大可能是最新的。”更为重要的是，观念不是消极地反映现实，而是通过塑造领袖对现实的知觉，来左右领袖的决定。观念产生认知偏见，“扭曲、阻碍并重新塑造外来的信息”。 在政治决策场景中，领导人反应的对象不是客观现实，而是经观念体系过滤的主观现实。杰维斯（Robert Jervis）曾经探讨了困扰人类的三种错误知觉，其中之一是所谓的认知一致性（cognitive consistency）。根据这个机理，人们都乐于看见预期的事物和现象，而对与预期相反的信息或者视而不见，或者曲解误断。这样做会延续错误的意象，做出错误的决策。人们还往往利用过去的经验来支持自己的偏见。历史类比“会遮蔽现时事件中一些不同于历史事件的侧面。”约翰逊总统拒绝在越南战争中妥协的经验基础就是 20 世纪 30 年代张伯伦失败的绥靖政策，他对已经变化了的战略环境视而不见。
观念先行的原因在于世界过于复杂，充满了“矛盾”、“模糊性”和“意料之外”。由于时间约束和认知能力的限制，个人无法加工每天必须面对的海量信息及“混乱和铺天盖地的信号”，不得不运用观念以降低信息处理和公共决策成本。决策者是理论的目标需求者。按照奈等的理解，决策者拒绝理论著作的原因有两个：一是理论研究专业性强、技术门槛高，决策者读不懂。二是规范的理论研究往往篇幅较长，决策者没有时间阅读。两个原因归结起来都是时间约束，在给定偏好的前提下，如果决策者拥有充足的时间，便能够克服专业理论文献的技术门槛。决策者位于体制的顶端，而“对体制顶端的政策需求是不间断的”。除非遭遇“古巴导弹危机”和“9·11”这样的事件，决策者不可能在一个事件上不成比例地投入时间。经常出现这样的情况，“早上才刚刚出现的问题，下班前就必须得到解决。甚至在那些政策问题相对较少的日子里，也会有意想不到的忙碌事务并确实需要进行决策。”而且在绝大多数时候，决策者们要么花费大量的时间理解美国的政策利益，要么在思考“以总统能够接受的方式”提出政策建议，要么致力于考虑如何赢得官僚机构的支持，要么在做“为有效实施相关政策”而不得不做的各种事务性工作，如打电话、开会、起草报告、分派任务等。鉴于时间的刚性约束，让美国决策者借鉴“防御现实主义”来思考中美关系，或者期待决策者运用威慑理论辨别面临的形式，以理解特定场景下的政策可能性和约束力，显然是不切实际的想法。不仅如此，如果新信息与人们基于旧信息、陈见或其他与既得利益相联系的认知相冲突，或者当人们在恐惧、愤怒、羞耻或仇恨等强烈的感情刺激下产生认知偏见时，观念就会起到压倒性的作用。
甚至在决策者身体状况恶化的情形下，他们仍然受到观念的顽强支配。1945年2月11日，美苏英三国元首在雅尔塔签订将“决定30亿人命运的文件”。当时 63 岁的富兰克林·罗斯福总统由于严重的动脉高血压、心脏病和阿尔瓦莱病，已经病入膏肓，处在垂死边缘，几度昏厥，无法集中注意力。后世的历史学家认为，“他那时在对外政治方面已经没有看法了，只有几条模糊的建立在幻觉之上的行动原则。”这几个原则，就是他的观念。
同样重要的是，外交决策过程的反民主性强化了决策者观念的压倒性影响。从制度上讲，美国总统虽然是外交决策的核心，但其权力要受到其他的国内政治行为体的掣肘，而实际上，与最高领袖在思想上保持一致是美国外交决策的一个显著特点。史蒂文·克拉斯纳（Steven Krasner）指出，美国外交决策者的观念在相当大程度上是趋同的：“总统选择绝大多数重要的游戏参与者，并制定游戏规则。官僚机构的首脑也是由总统任命的。这些人必须与总统的价值观相同。这些人不是随机选举的幕僚。他们都很认同总统的观念。”二战以来，总统在外交事务中日益集权。杜鲁门声称他独自构想外交政策是基本属实的，这一现象迄今没有变化。例如，在关于伊拉克战争的决策过程中，小布什“缺乏外交经验”，但“坚持要求贯彻其个人的外交理念。他偏爱与自己理念一致的部门领导，扩大国防部、副总统办公室等等部门的权力。”
另一方面，智库专家要入阁，学术素养并不是充分条件，最重要的条件可能是政治观念或意识形态与执政党一致。换言之，“政府的需要才是决定思想库学者能否进入政府的重要因素”。例如，在里根执政期间，其智囊有 55 位来自胡佛研究所、36 位来自传统基金会、34 位出自企业研究所。小布什第一任期间的高参中，赖斯（Condolezza Rice）出自胡佛研究所，美国常驻联合国代表博尔顿（James Burton）是企业研究所的代表，而传统基金会的专家杜布里安斯基（Ronald Dubrianski）则在国务院负责民主和全球事务。相反，在民主党人卡特执政的年代，其智囊中有 54 位来自对外关系委员会，包括副国务卿、中央情报局局长等高官，还有不少出自布鲁金斯协会。套用诺贝尔奖得主乔治·施蒂格勒（George Stilge）对经济学的政策应用所作评价，即“我们找不到证据国际关系学可以影响政策，不是因为国际关系学胡说八道，也不是国际关系学推理湛深难明。……识时务的建议被接受，不识时务遭淘汰，而那所谓‘接受’，通常是被利用罢了。”
（原题目：《理论如何影响政策？——基于国际关系学的分析》，本文有删节和改动。本文经国政学人公众号首发，转载请注明来处。）
文章来源：《国际观察》2016年第1期
筛选：红尘 编辑：沉安
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