欧洲在数字经济中取得成功的路线图
来源:中国科协创新战略研究院《创新研究报告》
第70期（总第402期）2020-10-15
欧盟的数字政策应反映其促进欧洲经济增长和引导其价值观的双重目标。但是，要与数字创新的步伐和其他市场正在实现的普及水平相匹配，尤其在亚太地区和北美地区，还需要强大的政治意愿，才能在整个欧盟范围内实现统一的、对创新友好的数字政策和法规。
欧盟的政策制定者，包括欧洲议会和委员会的决策者，应抓住新的政治周期的机会，加倍努力建立数字单一市场，从而巩固和实施一个强有力的数字经济愿景。为此，欧盟各机构的政策官员应在下一任期内致力于制定新的法律和法规，从而为推动数字时代的增长提供必要的政策框架。
一、在新兴的数字技术中追求技术领导地位
欧盟在尚未确立全球技术领先地位的时候，应在新兴数字技术（例如人工智能、物联网和机器人）中寻求技术领先地位，而不是在云计算、互联网搜索和社交网络等过去或当前的技术中寻找。欧盟试图克隆谷歌、百度、脸书或腾讯提供的服务，这既没有意义，也不可能实现。相反，欧盟应该在新兴技术领域寻求引领机会，以挑战现有企业。
为了实现这一目标，并促进能源、金融服务、医疗保健、制造业和交通运输等行业的数字化转型，欧盟政策制定者应为成员国提供资金，以加速其电子政务工作，特别是采用人工智能和物联网等技术，这些技术可以显著提高服务质量。例如，为了支持各种各样的物联网应用，欧盟应该开发一个“欧盟智慧城市应用商店”——一个获得批准的商业应用程序和开放源代码的通用存储库，其他欧盟城市可以进行改编和重复使用。欧盟应在其成员国范围内应对国家挑战，并颁发奖项以刺激具有高度社会或经济影响的物联网应用的开发。欧盟还应该鼓励雄心勃勃的公民科技项目建立健全的公私合作关系。
为了确保欧盟是这些重要行业中人工智能的主要采用者，欧盟政策制定者应确保其成员国协调努力和调整国家战略，以有效地投资于研发，将研究转移到欧洲的商业创新，促进数字技能的发展，提供更多以及更广泛的数据访问，并创建统一的监管环境支持人工智能和更广泛的数字创新。欧盟政策制定者应收集成员国国家数字或人工智能战略的最佳实践和建议，以确定在何处以及如何汇集资源并共同努力。例如，他们可以为公司协调有针对性的教育和宣传活动，以提高他们采用人工智能和促进数字化的能力和意愿。尽管许多数字政策可能会间接地帮助企业成为数字领导者，但政府应该采取一些步骤，以更大的活力和决心直接影响人工智能的采用。
作为该目标的一部分，欧盟政策制定者应鼓励每个欧盟成员国任命首席数据官，不仅要在国内倡导数据创新，而且还要在整个欧盟范围内的咨询小组中担任顾问，负责为欧盟委员会的发展提供咨询服务。
二、建立适合数字经济的监管框架
下一波数字创新浪潮将改变大多数行业。任何旨在“创造公平竞争环境”而规范数字技术的欧盟法律，特别是外国的公司，很有可能通过阻碍欧盟数字化转型和创建欧盟数字领袖的诞生，从而产生事与愿违的结果。
尽管欧盟在创建数字单一市场方面取得了实质性进展，但无论规模或资历如何，欧洲公司仍然在扩大规模和开发新兴技术方面面临挑战，这是由欧盟目前的监管框架和市场分散造成的。欧盟政策制定者应在现行监管框架下，识别和更新那些对欧洲数字化转型造成不必要挑战的政策。
尤其是，欧盟政策制定者应修正GDPR（General Data Protection Regulation一般数据保护条例），以解决阻碍数字经济的缺陷，包括它对人工智能造成的不必要限制。数据是人工智能的基石，加上对信息收集和使用存在不必要的监管限制，欧洲企业将根本无法充分利用这项技术的潜力。
欧盟政策制定者应努力帮助欧洲数字初创企业更快地扩展规模，规模通常是在数字经济中具有竞争力的必要条件，并且这些好处会传递给消费者，这意味着欧盟立法者应简化和统一数字单一市场的规则，所有用户完全跨境访问在线内容和服务还不现实。此外，欧盟政策制定者应限制那些认为“大事不利”的竞争监管机构，因为这将限制欧洲公司的竞争能力。数字时代的竞争政策应该认识到，在许多行业中，尤其是网络行业，规模对于生产力、创新和消费者福利至关重要。
国会应授权欧盟委员会在监管审查委员会内部设立创新审查办公室，其任务是在监管过程中充当“创新倡导者”。欧洲最好采用创新原则，而不是预防原则，因为它考虑了控制未来数字技术的政策方向和应对措施。例如，决策者应该采取措施鼓励所有创新者（现有的和新的、大大小小的、国内外的）进入市场，而不是支持在监管机构采纳新规则之前减缓新技术的引入，使公司能够与监管机构合作以在受控环境中与真实消费者一起测试其创新产品、服务和商业模型框架。
欧洲政策制定者应继续促进与产业界的对话，以确保欧盟委员会提出的政策是务实的、基于事实的，并且不会损害创新。制定更好的法规，更有效地实施欧盟立法，将需要更多地区和地方当局、行业利益相关者、智库和其他专业知识的参与。此外，议会应在政策设计过程中，例如在事前磋商和影响评估期间，表明其存在。欧洲政策制定者还应优先考虑由行业主导的行为准则，例如有关虚假信息、共同监管和行业准则的准则；这些政策工具可以缩小政策制定速度与技术创新速度之间的差距，这是其他一些治理形式所不能做到的。
为了确保欧盟经济继续受益于互联网行业的增长，在在线平台的成功推动下，这种对话尤为重要和必要，欧盟政策制定者已更新了一些涉及在线内容中介责任框架的政策。过于规范的规则和千篇一律的解决方案可能会产生意想不到的后果，例如限制创新，限制消费者的选择，在某些情况下，还会损害言论自由。此前的提案对网络平台强加了一系列义务，这些义务可能不适合互联网经济参与者的全面多元化。例如，一些公司可能仅托管、缓存或传输用户内容，其他公司在对用户数据进行端到端加密时可能无法访问用户内容，还有一些公司完全控制用户内容，让所有这些不同类型的公司承担相同的标准义务来监视或删除内容是没有道理的。
委员会的政策议程包括《数字服务法案》，该法案将为数字平台、服务和产品制定新的责任和安全规则，这可能导致重新开放电子商务指令或创建新工具。要求采取行动的压力越来越大，但是欧盟决策者在其立法提案中应保留这些责任保护措施，减少现行法律条款可能会对欧盟经济产生严重的负面影响，也会影响消费者目前使用的在线服务和产品的可用性。对这些规则的任何更新都应使定义现代化，并通过利益相关者咨询和影响评估，确保网络中介机构的角色和责任保持适当平衡，从而保护消费者并避免对数字平台和利益相关者不必要的惩罚。与此同时，减少非法或不道德活动的政策应继续推行和推广，因为这些努力可以在不限制数字转型的情况下推进重要的社会目标。
此外，欧盟政策制定者应避免支持限制数字化转型的政策，例如对数字服务或公司的歧视性税收，技术禁令，或对诸如乘车共享应用程序、自动送货机器人、自助结账系统、面部识别系统等技术的严格监管限制等等。
三、投资研究
人工智能、机器人技术和物联网等新兴数字技术使企业更加高效、更具竞争力。要成为这些领域的领导者，欧盟公司必须站在研发和商业化的最前沿。在大学研究方面达到世界一流水平（就像欧盟在人工智能中一样）是不够的，部分原因是世界各地的研究人员和企业都可以获取很多知识，欧洲还需要在技术商业化方面达到世界一流水平。因此，欧盟应加强与私营部门的技术研发合作。
国会应确保委员会保留并扩大其对下一个框架计划“2021—2027年欧洲地平线”及其新的“数字欧洲”投资计划的抱负，这些资金对于支持和实现欧洲的数字转型至关重要。欧洲数字化计划将直接向人工智能分配25亿欧元，另外将投资7亿欧元用于先进的数字技能培训和教育；在“欧洲地平线”计划下，与先前的“地平线2020”计划相比，人工智能研究经费将大大增加。此外，人工智能与机器人技术一起被概述为一个特定的研究主题，欧盟委员会的剩余目标之一是在2020年之前将对人工智能的公共和私人投资增加至少200亿欧元。
但要使这种资助最有效，欧盟的工业界在确定技术领域和规划欧盟资金方面需要有更多的发言权。欧盟的政策制定者应该倡导创建一个数字技术的产学研合作研究中心计划，在这个计划中，大学和产学研合作确定关键的研究领域。产业研究人员和学术界之间更密切的合作和持续的知识共享可以通过鼓励将研究转化为新产品和服务来促进成功的创新。通过向委员会提出的问题，议员们也应该鼓励为更多产业支持的大学研发中心提供多年合同，而不是资助单个项目。这对于确保研究的连续性、集中研发努力和保证企业的资源是很重要的。
成员国政府和欧盟机构应继续支持当前加强资助努力的提议，比如向研究与创新总局(Directorate General for Research and Innovation)提出的关于机器人和人工智能研发资助的建议。欧盟应该扩大泛欧风险投资基金(VentureEU)，这是欧盟委员会和欧洲投资基金(European Investment Fund)的一个联合项目，旨在促进对欧洲创新型初创企业和规模扩大的公司的投资。欧盟还应专门为人工智能初创企业提供资金。
四、鼓励公众支持并培养数字化人口
公众对数字化转型的支持对于确保数字化采用至关重要。公众对数字化转型将如何提高生活水平和生活质量的理解，对于克服反技术观点至关重要。没有公众的支持，通过立法限制创新的政治压力将会加大，寻求实施数字创新和采用数字商业模式的企业也会遭遇阻力。
但欧洲需要的不仅仅是支持数字化的人口，它需要的是能够接受数字化的人口。为了培育有利于数字的文化，欧盟应该鼓励其成员国将数据科学和计算机科学等数字技能课程纳入其小学、中学和大学课程。欧盟议会应确保欧盟委员会增加资助，创建创业教育项目，并在欧盟中小学和大学增加基于项目的学习，此外，政策制定者和其他精英需要鼓励公众支持数字化转型。通过分享和推进关于数字转型将如何提高生活水平和生活质量的乐观叙述;通过对知识和教育的投资，欧盟可以确保一个有利于数字经济竞争力的环境。事实支持技术乐观主义，因为它们表明，自动化将创造更多的就业机会，而不是减少就业机会。欧盟政策制定者还应带头揭穿有关人工智能的神话和担忧，例如，欧盟委员会可以发起信息宣传活动，通过与企业合作，更清楚地阐明它们的技术提供的价值，提高人们对私营部门如何使用人工智能的认识。
欧盟还应该在发展数字技能方面建立公私伙伴关系。例如，欧盟应该资助一个试点项目，在欧洲高中建立更多的创商空间，以促进数字化制造和工程技能。欧盟成员国应该通过与当地大学和企业合作，发展当地的数字技能培训项目，包括通过编码“新兵训练营”和网络安全等领域的专门培训。
为了确保能够吸引和留住人才，欧盟应该为科研人员和企业家提供灵活的签证选择。欧盟政策制定者可以效仿立陶宛，该国的国家人工智能战略创建了“创业签证”。“这种特殊签证类别使创始人可以移民并建立他们的业务(包括雇佣)，而行政要求更少或更灵活，在不同成员国获得居留许可的程序也更快。”
最后，欧盟政策制定者应鼓励成员国为中小企业的人工智能能力培训提供资金，以确保这些企业能够聘用提供这些服务的公司，并成功管理这些类型的项目和合同。这些企业可能无法聘用全职技术专家。
五、前沿技术政策
议会应支持委员会的计划，以优先考虑并确保以战略性方式推动数字化转型的方式有效实施影响特定行业的现有计划和政策（如智能农业、金融科技、智能交通等）。欧盟应将这些计划及其资金尽可能地与推动数字化转型相结合。
此外，政策的目标应该是分配大量资源来改善成员国的数字基础设施，从而实现更快的交通和更好的互联网连接。例如，欧盟应该在地方当局如何简化基础设施选址要求以降低5G基础设施部署成本方面开发最佳实践。许多现有的规范无线基础设施的代码都是假定30米高的巨塔设计的，然而，5G预计将需要更小、更不引人注目但拥有数量更多的蜂窝网络，这需要重新考虑基础设施监管。简化许可程序、获得通行权和历史保护审查的努力，将有助于加速5G的部署。5G网络的出现也增加了对商业许可频谱需求的紧迫性，欧盟委员会应该鼓励成员国尽可能地协调5G频谱计划，如果不是在欧盟范围内彻底整合频谱管理功能的话。在整个单一市场中统一的频谱可用性将允许更大的规模经济和更少的分散市场，特别是如果与更宽松的合并政策相结合的话。
随着应对5G网络及其供应链安全挑战的重要性日益提高，欧盟应以当前的政策和安全框架为基础。迄今为止，与协调成员国的国家风险评估一样，并努力建立一个共同的工具箱以减轻每个国家可以采取的措施，这是一个良好的开端。但是，鉴于风险的严重性，某些成员国潜在易受攻击的设备的沉没成本以及5G安全风险涉及的巨大负面外部性，在欧盟一级应采取更强有力的行动。
欧盟应该为公共部门开放数据建立共享平台。公共部门在许多有望用于人工智能研究和工具的部门拥有大量数据，如医疗保健、能源和交通，其他利益相关者应该能够获得这些数据。例如，由于欧洲国家的大多数卫生保健是由公共卫生当局提供的，欧盟有机会积累有关患者和结果的超大数据集。
由于许多人工智能的使用和应用程序都依赖于数据的可用性，因此欧盟决策者应鼓励成员国制定和实施欧洲数据战略，以加快数据访问和政府机构，研究人员和公司之间的共享，从而解决当前缺乏基础设施数据集的一致性和互操作性。数据战略还应解决与非欧盟利益相关者交换数据的机会，以及改善数据质量的机会。
编译：苗晶良、冯震宇